Sentencia nº 11001-03-15-000-2016-02880-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 24 de Agosto de 2017
| Fecha | 24 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
C.a ponente: S...J.C.B.(E)
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
R. número: 1 1001-03-15-000-2016 -0 2880 -01 (AC)
Actor : LUZ S.B.G.
Demandado : TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
La Sala decide la impugnación interpuesta por L.S.B.G. contra la s entencia del 3 de noviembre de 2016 , dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A , que de negó el amparo solicitado.
I. ANTECEDENTES
Pretensiones
En ejercicio de la acción de tutela, la señora L.S.B.G., por intermedio de apoderado, pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con ocasión de la sentencia del 5 de mayo de 2016, que confirmó el fallo del 25 de septiembre de 2015, dictado por el Juzgado 22 Administrativo de Bogotá, que, a su vez, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el Ministerio del Trabajo. En concreto, formuló las siguientes pretensiones:
1. Se ordene al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 5 de mayo de 2016, dentro del expediente con número de radicado 1100 1333 50222013 0064501. Magistrado Ponente: Dra. C.A.R.S..
2. Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, deberá realizar las gestiones necesarias para dictar una nueva sentencia en la que se tenga en cuenta todo el material probatorio existente en el expediente, la reglamentación de la entidad y el precedente jurisprudencial.
Hechos
Del expediente, la Sala destaca la siguiente información:
Que la señora L.S.B.G. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio del Trabajo, con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo que le denegó la prima técnica, por evaluación de desempeño, consagrada en el Decreto 1661 de 1991.
Que, mediante sentencia del 25 de septiembre de 2015, el Juzgado 22 Administrativo de Bogotá denegó las pretensiones de la demanda, porque el Decreto 1724 de 1997 excluyó de los beneficiarios de la prima técnica a los cargos técnicos y asistenciales, como es el caso de la actora, que se desempeñaba como Auxiliar Administrativa. Sostuvo que si bien la Sección Segunda del Consejo de Estado había reconocido la prima técnica a las personas que hubieran elevado la reclamación a la entidad antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, lo cierto es que la señora B.G. presentó la solicitud el 29 de febrero de 2012.
Que la demandante apeló la anterior decisión y, mediante sentencia del 5 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, la confirmó, por las mismas razones del a quo. Además, señaló que el Ministerio del Trabajo, al expedir las resoluciones que confirieron la prima técnica a determinados cargos, no excedió las facultades conferidas por el artículo 7 del Decreto 21641 de 1991, pues, «el querer de la norma al determinar que la prima técnica con base en la evaluación del desempeño podrá asignarse en todos los niveles, es dejar un margen de acción y de reglamentación para fijar los parámetros de su otorgamiento».
Argumentos de la tutela
La señora L.S.B.G. alegó que la sentencia del 5 de mayo de 2016 incurrió en defecto sustantivo, por falta de aplicación: (i) del artículo 3 del Decreto 1661 de 1991, que dice que «la prima técnica con base en la evaluación de desempeño podrá asignarse en todos los niveles», (ii) del artículo 5 del Decreto 2164 de 1991, que establece que los niveles técnico, administrativo y operativo tienen derecho a la prima técnica, siempre que obtengan un puntaje mínimo de 90% en las calificaciones de servicios del año anterior, y (iii) del artículo 7 del Decreto 2164 de 1991, que consagra que las entidades podrían determinar por medio de resolución o acuerdo, los niveles, las escalas o los grupos ocupacionales, las dependencias y los empleos susceptibles de asignación de prima técnica
Que, contra lo afirmado por el tribunal, las normas mencionadas no confieren discrecionalidad para establecer a cuáles empleos se les otorga la prima técnica, sino que se trata de una lista taxativa de los cargos a los que las entidades debían reconocerla mediante resolución o acuerdo. Que, en tal sentido, al expedir las resoluciones que reconocieron la prima técnica a determinados empleos, el Ministerio del Trabajo desbordó las facultades conferidas por el legislador.
Que, por otro lado, lo relacionado con los empleos susceptibles de reconocimiento de la prima técnica no fue un tema tocado por el juzgado ni fue objeto del recurso de apelación, por lo que, al estudiarlo en segunda instancia, el tribunal vulneró el debido proceso a la demandante y le hizo más gravosa la situación, a pesar de ser apelante única.
Que, además, la sentencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente, porque no aplicó el criterio fijado por el Consejo de Estado en las sentencias que reconocieron la prima técnica, por evaluación de desempeño, a pesar de que el acto administrativo de la respectiva entidad había excluido el nivel profesional, al que pertenecían los demandantes.
I. ones
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y el Ministerio de Transporte no presentaron contestación, a pesar de que fueron notificados de la tutela.
Sentencia impugnada
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 3 de noviembre de 2016, denegó el amparo solicitado. En síntesis, explicó la naturaleza y antecedentes normativos de la prima técnica, para concluir que el verdadero objeto de la tutela era cuestionar la legalidad de las Resoluciones 0337 de 1994, 03789 de 1995 y 01124 de 2013, expedidas por el Ministerio del Trabajo para determinar los niveles que tenían derecho a esa prestación, por la supuesta extralimitación de la facultad reglamentaria, al no contemplar el cargo de auxiliar administrativo, que ocupaba la actora.
Que, en todo caso, la sentencia cuestionada fue debidamente sustentada y razonada en la normativa aplicable a la prima técnica y en los actos administrativos generales mencionados, cuya legalidad no ha sido rebatida.
Impugnación
La señora L.S.B.G. impugnó el fallo de primera instancia. Señaló que, contra lo afirmado por el juez de tutela de primera instancia, la inconformidad planteada en la demanda no es frente a la legalidad de las resoluciones del Ministerio de Trabajo, sino en la falta de aplicación de las normas que consagran que la prima técnica, por evaluación del desempeño, debe reconocerse a cargos pertenecientes a todos los niveles de la estructura de la entidad.
Que, adicionalmente, el a quo no tuvo en cuenta los pronunciamientos de la Sección Segunda de esta Corporación, invocados en la tutela como precedente desconocido por el tribunal demandado. Al respecto, insistió en que esos pronunciamientos ordenaron el reconocimiento y pago de la prima técnica, aunque el cargo que ocupaban los demandantes no hubiera sido incluido por la entidad en el acto administrativo general que reconoce esa prestación dentro de la planta de cargos.
II. CONSIDERACIONES
La acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela.
A partir del año 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, se precisó que la acción de tutela es procedente, incluso, para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos...
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