Sentencia nº 05001-23-31-000-2002-93385-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 10 de Agosto de 2017
| Fecha | 10 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente : RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017).-
R adicación número: 05001 - 23 - 31 - 000 - 2002 - 93385 - 01 ( 1914 - 12 )
Actor: A.Z.G.
Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO, INPEC
ecide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante, quien actuó por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 24 de mayo de 2012, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Antecedentes
1.1. La demanda
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la señora A.Z.G., por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 04011 del 23 de noviembre de 2001, proferida por el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, por medio de la cual se declaró insubsistente su nombramiento del cargo de directora de establecimiento carcelario, código 2220, grado 08, de la Cárcel del Circuito Judicial de Fredonia (Antioquia).
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene su reintegro al cargo que venía desempeñando en el momento de su retiro del servicio; se le cancelen los salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde el momento de su desvinculación hasta cuando se haga efectivo su reintegro, sumas que deberán ser indexadas efectuando los ajustes de valor de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A.
Asimismo pidió que se le cancelen los daños materiales (daño emergente y lucro cesante), morales e intereses de mora a los que haya lugar, además de la condena en costas y agencias en derecho; y, finalmente, que se declare la inexistencia de solución de continuidad en la prestación de servicios al INPEC.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
Expuso que fue nombrada con carácter ordinario mediante la Resolución 5690 del 15 de noviembre de 1996, proferida por la Dirección General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, en el cargo de directora de establecimiento carcelario, código 5070 grado 13 de la planta global del INPEC en la Cárcel del Circuito Judicial de Chaparral, tomando posesión el 27 de diciembre de 1996.
Por la Resolución 0825 del 10 de marzo de 1999 de la Dirección General del INPEC fue trasladada, por necesidades del servicio, a la Cárcel del Circuito Judicial de Acacias (Meta).
Mediante la Resolución 0295 del 8 de febrero de 2001 fue trasladada nuevamente, por necesidades del servicio, a la Cárcel del Circuito Judicial de Fredonia (Antioquia), cuando desempeñaba ese empleo, fue declarada la insubsistencia de su nombramiento mediante la Resolución 04011 del 23 de noviembre de 2001.
Durante su permanencia en el cargo se desempeñó con eficiencia y honorabilidad; cumplió con todos los requisitos legales exigidos y no fue sancionada por ninguna falta disciplinaria; y, además, fue merecedora de las felicitaciones otorgadas el 26 de mayo de 1997 y en diciembre de 1997.
Su desvinculación se hizo de forma unilateral y sin que mediara una justa causa, siendo reemplazada por una persona que no reunía las exigencias de orden legal, especialmente las establecidas en las Resoluciones 1599 del 16 de abril de 1997, 04375 del 13 de diciembre de 2001 y 5033 del 10 de diciembre de 1997, proferidas por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, mediante las cuales se establece el manual específico de funciones y requisitos de los diferentes empleos de la planta de personal.
Específicamente alega que, entre los requisitos académicos y el grado militar que debía ostentar su reemplazo, se le exigía que tuviese el grado de «mayor con especialidad de materias afines al derecho penal», y quien la sustituyó solo ostentaba el grado de capitán de la Policía Nacional.
1.1.3. Normas violadas y concepto de violación
Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 3, 13, 25, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; 36 del C.C.A.; 6 del Decreto 2400 de 1968; 1 del Decreto 1047 de 1978; y 38 de la Ley 65 de 1993.
Al desarrollar el concepto de violación de las anteriores disposiciones, alegó, en síntesis, que si bien es cierto que el cargo ocupado por la demandante es de libre nombramiento y remoción, el ejercicio de la facultad discrecional con respecto a estos empleos debe hacerse en procura del buen servicio público. El alejamiento de esos fines comporta una desviación de poder, como en el presente asunto, en el que se retiró del servicio a una funcionaria idónea.
Consideró que la potestad nominadora no se ejerció con el fin del mejoramiento del servicio, pues en reemplazo de la demandante se nombró una persona que no reunía los requisitos del cargo ni tenía mejores condiciones de experiencia y formación académica.
Subrayó que la demandante es una profesional del derecho «con varios cursos de preparación y experiencia comprobada, a más de su elocuente y eficiente desempeño dentro de la propia entidad demandada», mientras que su reemplazo, el señor J.L.P., es un capitán retirado de la Policía Nacional, que «no tenía el Grado Militar ni de Policía que el artículo 38 de la Ley 65 de 1993 exige para desempeñar tal cargo». En concreto, afirmó que no tenía el grado de mayor o su equivalente que se exigía como requisito mínimo para acceder al cargo, según el manual de funciones y requisitos.
1.2. Contestación de la demanda
El apoderado del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, se opuso a las pretensiones de la demanda. Como sustento de su desacuerdo argumentó lo siguiente:
Los empleados del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC, según su naturaleza funcional, están destinados a preservar el orden y seguridad a nivel nacional de los sindicados y condenados, pues conforme a la ley penal y el artículo 65 de la Ley 65 de 1993, a ellos les compete «la ejecución de las sentencias penales y detención preventiva, la aplicación de las medidas de seguridad y el control de las penas accesorias, fijadas en el Código Penal».
Dentro de ese marco de la función pública el cargo de director de establecimiento carcelario es de libre nombramiento y remoción, como lo regló el artículo 10 del Decreto 407 de 1994.
La demandante fue retirada buscando el mejoramiento del servicio y la percepción de sus ejecutorias es diferente para la entidad demandada, pues ella «se hallaba horadada por que la Cárcel del Circuito Judicial de Fredonia tenía una ausencia de liderazgo, que se materializaba en un mando carente de autoridad al interior del establecimiento carcelario, una orfandad en cuanto a la ejecución de proyectos productivos, una desidia total en cuanto a la satisfacción de las necesidades básicas de los detenidos, una falta de tramitación de aquello que significara un bienestar para las unidades de custodia y vigilancia, y en fin, sus actividades estuvieron signadas por una falta de gestión» (sic). En suma su retiro discrecional fue producto de un análisis «ponderado de las circunstancias de modo tiempo y lugar que determinaron los sucesos previos a su renuncia». (sic)
Indicó que no hubo desproporción en la declaratoria de insubsistencia del nombramiento de la demandante porque los antecedentes aludidos justificaban su retiro, cuya finalidad fue la de buscar el «logro de la eficacia».
Con respecto al reemplazo de la demandante señaló que el capitán J.L.P.C., tiene sobradas calidades morales, laborales y que goza de una amplia trayectoria «al frente de la función pública»; agregó que se trata de un funcionario «con rango de capitán de la Policía Nacional con amplios y muy refinados conocimientos en seguridad y administración de empresas» (sic).
1. 3 . La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 24 de mayo de 2012, denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones:
Luego de enunciar las pruebas relevantes obrantes en el expediente y la normatividad aplicable para el caso, concluyó que el procedimiento efectuado por el INPEC para el retiro de la actora estuvo conforme a las exigencias legales y «se encuentra amparado de plena legalidad, es discrecional y expedido con plenas facultades». Manifestó que era necesaria «la confrontación de hechos indicativos de que el funcionario era imprescindible para el logro de los cometidos estatales, o que efectivamente el servicio desmejoró, a tal grado, que los cambios suscitados con el nombramiento de otra persona en calidad de Director del Centro Carcelario, deterioraran la prestación del servicio carcelario; de no hacerlo así, debe mantenerse la legalidad de la actuación acusada» (sic).
Adujo que la designación de las personas que posteriormente fueron nombradas como directores del centro carcelario se hizo conforme a la ley, porque se cumplió con los presupuestos normativos para su designación, además de que no obra prueba que lo desvirtúe; y no se logró comprobar que el señor J.L.P.C. carecía de idoneidad para desempeñar el cargo.
En cuanto a que en el proceso no obran los documentos exigidos por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, para posesionarlo, indicó que no existe certeza alguna de que careciera de los requisitos necesarios para desempeñar el cargo.
En consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda.
1. 4 . El recurso de apelación
La demandante solicitó que se revoque la decisión del a quo y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.
En síntesis alegó que el cargo que ostentaba estaba clasificado como...
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