Sentencia nº 66001-23-31-000-2010-00108-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 26 de Julio de 2017
| Fecha | 26 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓ N CUARTA
Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil diecisiete (2017)
R.icación número: 66001-23-31-000-20 10 -001 08 -01(1 9706 )
Actor: A.M.M.S.
Demandado: DEPARTAMENTO DE RISARALDA
FALLO
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 26 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las súplicas de la demanda de nulidad.
NORMAS ACUSADAS
Los textos de las normas cuya nulidad pretende el actor disponen lo siguiente:
“ORDENANZA NÚMERO 009
Julio 18 de 2006
“POR LA CUAL SE EXPIDE EL NUEVO ESTATUTO DE RENTAS DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA.”
( … )
ARTÍCULO 36. CONCESIONES. (Modificado por la Ordenanza 019 del 6 de agosto de 2009). Para la producción de alcoholes potables y/o de licores destilados por particulares en jurisdicción Departamental, se requiere que previamente se haya otorgado la concesión correspondiente. En tales contratos, además de la participación económica, se podrán pactar regalías o derechos de explotación de la actividad en favor del departamento. En la celebración de los contratos se observarán las normas que regulan la contratación estatal. Las regalías se establecerán por el gobierno departamental de manera general o en el convenio o contrato correspondiente.” (Únicamente el aparte subrayado)
“ DECRETO 0 949 DE 23 DE OCTUBRE DE 2009
Por medio del cual se reglamenta el capítulo lll de la O rdenanza 009 de 2006 sobre el ejercicio del monopolio de licores
(…)
ARTÍ CULO 3.- APLICACIÓN DE DERECHOS DE RESERVA Y PUBLICIDAD. A partir de la vigencia del presente Decreto los derechos de reserva y publicidad se aplicarán a todos los productores, importadores y comercializadores que celebren o hayan celebrado convenios con el Departamento en relación con el ejercicio del monopolio rentístico sobre los licores destilados, de modo que los gastos que estos deben asumir sean iguales para todos los contratistas. Háganse los trámites necesarios para la modificación de los convenios en que tales derechos no estén estipulado s ”.
(…)
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
VICTOR MANUEL TAMAYO VARGAS
Gobernador
DEMANDA
Andrés Mauricio Medina Salazar, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., solicitó la nulidad parcial del artículo 36 de la Ordenanza 009 del 18 de julio de 2006, modificado por el artículo 1° de la Ordenanza 019 de 6 de agosto de 2009, proferidas por la Asamblea Departamental de Risaralda y del artículo 3° del Decreto 0949 del 23 de octubre de 2009, expedido por el Gobernador de Risaralda.
El demandante invocó como normas violadas las siguientes:
Artículos 150 numeral 12, 287, 300 numeral 4 ° , 336 y 338 de la Constitución Política.
Artículos 61 y 63 de la Ley 14 de 1983, compilados en los artículos 121 y 123 del Decreto 1222 de 1986.
Artículo 51 de la Ley 788 de 2002.
Como concepto de la violación expuso, en síntesis , lo siguiente:
F acultad para ejercer el monopolio de licores por los departamentos
Señaló que, de conformidad con el artículo 336 de la Constitución Política, ningún monopolio puede establecerse sino como arbitrio rentístico pero su establecimiento, organización, administración, control y explotación exige un régimen propio fijado por la Ley.
Indicó que frente a los requisitos del monopolio de licores destilados e independientemente de que con posterioridad a la Constitución de 1991 no se haya dictado la ley que lo establezca o fije un régimen propio, la Corte Constitucional, en sentencia C-571 de 2004, expresó que subsiste el Decreto 1222 de 1986 incluso con la expedición de la actual Carta Política, posición que ha sido acogida por la Sección Tercera y la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Sostuvo que ni las normas anteriores ni las posteriores a la Constitución de 1991 han otorgado facultades a los departamentos para establecer o modificar las condiciones establecidas en la Constitución y en la Ley.
Afirmó que del análisis de los artículos 121 y 123 del Decreto 1222 de 1986 y 51 de la Ley 788 de 2002, se concluye que la decisión entre i) el ejercicio del monopolio sobre producción, introducción y venta de licores destilados, o ii) gravar con el impuesto al consumo de dichas actividades , al interior del departamento, le corresponde adoptarla al mismo ente territorial.
Explicó que, en caso de optar por el monopolio sobre licores destilados, su establecimiento y reglamentación corresponde en forma exclusiva a la Asamblea Departamental y, para su ejercicio, el departamento debe celebrar convenios económicos que permitan regular la producción, introducción y venta de los productos monopolizados, de acuerdo con la reglamentación expedida por la asamblea departamental y las normas de contratación administrativa que estén vigentes.
Indicó que los departamentos podrán optar exclusivamente entre aplicar el impuesto al consumo o establecer una participación, sin que alguna de las normas que rigen el monopolio los autorice para establecer cobros adicionales llámense derechos, regalías, etc.
Manifestó que las normas acusadas exceden notoriamente la facultad otorgada por el artículo 63 de la Ley 14 de 1983 y el artículo 51 de la Ley 788 de 2002, que frente al monopolio de licores destilados solo permiten el cobro de una participación o el impuesto al consumo.
Los cobros por regalías y derechos de explotación, reserva y publicidad no son ingresos contractuales
Señaló que de no aceptarse el cargo antes expuesto, podría pensarse que , entonces, los cobros por regalías y los derechos de reserva, explotación y publicidad son rentas provenientes del convenio, razón por la cual, gozarían de soporte legal al corresponder al resultado de la negociación realizada entre los particulares y el Departamento de Risaralda, sin embargo, dichos cobros tendrían naturaleza tributaria y no contractual.
Sostuvo que de la lectura del artículo 3 ° del Decreto 0949 de 2009, se establece que los cobros por regalías y los derechos de reserva, explotación y publicidad no surgen con motivo de la negociación entre el Departamento de Risaralda y los particulares, sino que son una imposición del ente territorial lo que excluye, desde una perspectiva material, la naturaleza de ingreso contractual, es decir, los cobros son de naturaleza tributaria, ya que se trata de una obligación impuesta por una norma y no surge de un acuerdo.
Estado unitario, descentralización y autonomía de las entidades territoriales, en relación con el poder tributario .
El actor hizo referencia a jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se ha precisado que las entidades territoriales son titulares de una facultad de configuración normativa en materia tributaria, pero esa facultad debe ejercerse en las condiciones indicadas en la Constitución y la Ley.
Afirmó que tanto la Asamblea Departamental como el Gobernador de Risaralda, excedieron los límites de la Constitución y las leyes, al contrariar el modelo de Estado Unitario promulgado en el preámbulo y artículo 1 ° de la Constitución Política, toda vez que establecieron por sí mismos y sin la debida autorización legal, cobros bajo la denominación confusa de «regalías o derechos de publicidad y reserva».
Principio de legalidad en materia tributaria
Señaló que el principio de legalidad hace referencia a que la obligación de pagar tributos tiene como única fuente la Ley. Adujo que el numeral cuarto del artículo 300 CP establece que corresponde a las Asambleas Departamentales decretar los tributos y las contribuciones departamentales conforme a la Ley, y el artículo 338 CP es la norma constitucional donde se manifiesta con mayor intensidad el principio de legalidad.
Alegó que los actos demandados desatienden o exceden los límites impuestos por la Constitución y la Ley, porque contrarían el principio de legalidad contenido en los artículos 1, 287, 300 numeral cuarto y 338 de la Carta Política.
Competencia tributaria de las entidades territoriales
Para tratar este tema, se remitió a la sentencia C-517 de 1992 de la Corte Constitucional, según la cual, la tesis de la soberanía fiscal de las entidades territoriales no tiene asidero constitucional, para lo cual, la Corte se refirió a los artículos 300-4 y 313-4 CP y concluyó que las entidades territoriales gozan de cierta autonomía y no es posible entender que esta sea ilimitada.
OPOSICIÓN
El departamento de Risaralda se opuso a las pretensiones del actor, con fundamento en los siguientes argumentos:
Señaló que el acto administrativo desde su nacimiento goza de presunción de legalidad, es válido y produce efectos jurídicos, mientras no sea anulado o suspendido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 66 CCA, razón por la cual, los actos demandados deben ser aplicados y obedecidos por los particulares y por la Administración.
Manifestó que la Asamblea Departamental está facultada por el ordenamiento constitucional y legal para regular los aspectos relacionados con el monopolio rentístico sobre licores destilados y/o alcoholes potables, como lo hizo en la Ordenanza 009 de 2006 y 019 de 2009 y el Gobernador por su parte, al expedir el Decreto 0949 de 23 de octubre de 2009.
Adujo que en sentencia C-537 de 1995, la Corte Constitucional manifestó que tanto el Congreso de la República como las...
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