Sentencia nº 25000-23-37-000-2014-01071-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 14 de Julio de 2017
| Fecha | 14 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIO N CUARTA
Consejero ponente : S.J.C. BASTO (E)
Bogotá D.C, catorce (14) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000 - 23 - 37 - 000 - 2014 - 01071 - 01(22333)
Actor: SEGURIDAD EL PENTÁGONO COLOMBIANO LTDA.
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP
AUTO
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por Seguridad el Pentágono Colombiano Ltda. "en adelante SEPECOL", contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en la audiencia inicial llevada a cabo el 25 de enero de 2016, que declaró probada la excepción previa de inepta demanda por falta del requisito de procedibilidad, por no haberse interpuesto y decidido los recursos que por ley son obligatorios.
ANTECEDENTES
Mediante demanda presentada el 8 de septiembre de 2014, el apoderado judicial de SEPECOL solicitó la nulidad de la Liquidación Oficial No. RDO-28 del 10 de enero de 2014 y de la Resolución RDC-124 del 10 de abril del mismo año, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones - UGPP -, que liquidaron oficialmente la mora e inexactitud en la liquidación y pago de los aportes al Sistema de Protección Social de los periodos enero a diciembre de 2012, por valor de $88.095.400.
La demanda fue admitida en el auto del 5 de febrero de 201 , y notificada a la UGPP, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público.
La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por indebido agotamiento de la vía gubernativa, porque la demandante habría plante ado hechos nuevos que no fueron controvertidos en el recurso de reconsideración y respecto de los que la UGPP no tuvo oportunidad de defenderse. Para explicar lo anterior, hizo la siguiente comparación:
MOTIVOS DE INCONFORMIDAD PLANTEADOS EN EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN
CARGOS PLANTEADOS EN LA DEMANDA
1. Que la entidad, a la hora de hacer la liquidación, tomó como Ingreso Base de Cotización el total devengado de todos los trabajadores, incluyendo la liquidación de las vacaciones.
1. Inasistencia de trabajadores por licencias no remuneradas, en general lo que se denomina ausentismos en el departamento de nómina, son periodos que no hacen parte para cotizar al Sistema General de riesgos laborales, así como tampoco al sistema de subsidio familiar, al SENA y al ICBF.
2. Que en virtud del artículo 192 del Código Sustantivo de Trabajo, para liquidar las vacaciones de cualquier trabajador, no se debe tener en cuenta o incluir lo correspondiente al trabajo en dominical, festivos, horas extras o trabajo suplementario.
2. La UGPP tomó los valores de licencias no remuneradas aportados por S. y los incluyó como parte del IBC para los aportes, pese a que S. realiza el pago de manera completa, esto es, tomando los 30 días como laborados a la hora de hacer aportes a salud y pensión.
3. Que la entidad está liquidando de manera incorrecta, toda vez que, el 95% de los trabajadores de su representada tiene como salario básico el mínimo legal mensual establecido por el gobierno nacional, por lo que no debió haber tomado el total de las acreencias laborales como ingreso base de cotización, durante los períodos en que los trabajadores disfrutaron de vacaciones.
3. La subdirectora de determinación de obligaciones de la dirección de parafiscales y el director de parafiscales de la unidad administrativa de gestión pensional y contribución parafiscales de la protección social (UGPP) no tenía competencia para proferir los actos demandados.
Realizado el trámite secretarial del traslado de las excepciones, y agotadas todas las actuaciones iniciales del proceso, mediante auto del 3 de diciembre de 2015 se fijó fecha y hora para llevar a cabo la audiencia inicial, de conformidad con el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
LA DECISIÓN RECURRIDA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA), llevó a cabo la audiencia inicial el 25 de enero de 2016.
En esta audiencia, el magistrado ponente saneó el proceso y declaró probada la excepción previa propuesta por la UGPP, luego de considerar que mientras que en el recurso de apelación la demandante se refirió a las vacaciones y la base de liquidación de los aportes parafiscales, en la demanda, la actora aludió a hechos nuevos referidos a la inasistencia de los trabajadores por licencias no remuneradas y a la falta de competencia de los funcionarios que expidieron los actos demandados. Así, declaró la excepción frente a estos hechos nuevos y ordenó continuar el proceso en relación con los demás cargos.
EL RECURSO DE APELACIÓN
En el término otorgado por el Tribunal en la audiencia inicial, el apoderado de SEPECOL interpuso recurso de apelación contra la decisión de declarar probada la excepción previa, y argumentó que el Consejo de Estado, en reiteradas oportunidades, ha dicho que no existe un límite para proponer argumentos nuevos en la demanda. Que si bien existe un procedimiento determinado para la actuación administrativa en el que deben exponerse las razones de las partes, los argumentos propuestos en el desarrollo de la actuación administrativa no limitan al demandante para que en la demanda proponga argumentos nuevos que apoyen las pretensiones de nulidad de los actos demandados.
OPOSICIÓN DE LA UGPP
El Tribunal corrió traslado de la sustentación del recurso a la UGPP, quien dentro del término se opuso a los argumentos del recurso de apelación. Insistió en que la demandante controvirtió hechos que no fueron alegados en la actuación administrativa.
CONSIDERACIONES
Corresponde a la Sala resolver sobre el recurso de apelación interpuesto contra la decisión que tomó el a quo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de declarar probada la excepción de inepta demanda.
De la competencia de la Sala para resolver el recurso de apelación contra la excepción de falta de interposición de los recursos que por ley son obligatorios
De conformidad con el inciso final del numeral 6 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y con el auto de unificación del 25 de junio de 2014, proferido por la Sala Plena de esta Corporación, la providencia que decide sobre las excepciones previas es pasible del recurso de apelación o de súplica, según el caso. Así lo explicó dicha providencia:
[…] el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, determina que “el auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso…”, lo que significa que en procesos de primera instancia será procedente la apelación, mientras que tratándose de asuntos de única instancia lo procedente será el recurso de súplica.
Como se aprecia, la expresión “según el caso” sirve de inflexión para dejar abierta la posibilidad de la procedencia del recurso de apelación o de súplica dependiendo la instancia en que se desarrolle el proceso, puesto que si se trata de un asunto cuyo trámite corresponde a un Tribunal Administrativo o al Consejo de Estado en única instancia, el medio de impugnación procedente será el de súplica, mientras que si se tramita en primera instancia por un Tribunal Administrativo procederá el de apelación, bien que sea proferido por el Magistrado Ponente -porque no se le pone fin al proceso- o por la Sala a la que pertenece este último -al declararse probado un medio previo que impide la continuación del litigio-.
Ahora bien, tal como lo precisó la Sala Plena mediante auto del 3 de julio de 2014, de conformidad con el artículo 125 del CPACA, por regla general, le corresponde al juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite, salvo aquellos que decidan los recursos de apelación que se interpongan contra los autos enlistados en el artículo 243 del CPACA.
Así lo precisó:
“…Y, para efectos de competencia funcional, habrá que recurrir a lo dispuesto en el artículo 125 ibídem, es decir, que si la excepción que se declara probada da por terminado el proceso -por tratarse de una de aquellas decisiones a que se refieren los numerales 1 a 4 del artículo 243 de la misma codificación- tendrá que ser proferida por la respectiva sala de decisión del Tribunal Administrativo en primera instancia; a contrario sensu, si la providencia no declara probada la excepción y, por lo tanto, no se desprende la finalización del plenario, entonces será competencia exclusiva del ponente, y en ambos casos será procedente el recurso de apelación, en el primer caso resuelto por la respectiva sala de decisión del Consejo de Estado, y en el segundo por el C.P. a quien le corresponda el conocimiento del asunto en segunda instancia.”
En ese contexto, dado que se revocará la decisión de declarar probada la excepción, la Sala Unitaria es la competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la decisión del Tribunal que declaró probada la excepción.
Agotamiento de los recursos que por ley son obligatorios en la actuación administrativa como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
De acuerdo con lo dispuesto en el numeral segundo del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la nulidad de un acto...
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