Sentencia nº 85001-23-33-002-2016-00240-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Julio de 2017
| Fecha | 12 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número : 85001 - 23 - 33 - 002 - 2016 - 00240 - 01 (58800)
Actor: DEPARTAMENTO DEL CASANARE
Demandado: INGECOL S.A. Y UNION TEMPORAL MEGAPAZ
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (AUTO)
ASUNTO: APELACIÓN DE AUTO QUE RECHAZA DEMANDA - Caducidad del medio de control de controversias contractuales - Concepto, término y cómputo del fenómeno - CONTRATO ESTATAL - vigencia y perfeccionamiento del contrato - CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Nulidad relativa y absoluta
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 05 de diciembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Casanare, en el que resolvió rechazar la demanda por presentarse la caducidad del medio de control de controversias contractuales.
ANTECEDENTES
1- En escrito del 18 de octubre de 2016- el Departamento del Casanare, mediante apoderado, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Casanare, solicitando que se declare: i) Nulidad de la Resolución No. 0141 del 7 de febrero del 2011, mediante la cual se adjudicó a los demandados el proceso precontractual y de todos los subsiguientes actos administrativos precontractuales, e igualmente, nulidad del acta de audiencia de adjudicación de fecha 7 de febrero de 2011; ii) Nulidad Absoluta del Contrato de Obra No. 210 del 11 de febrero de 2011, cuyo objeto fue la construcción nuevo Megacolegio del Municipio de Paz Ariporo Departamento de Casanare; iii) Declarar incumplido totalmente el Contrato de Obra No. 210, por parte de los demandados y ordenar su liquidación en sede judicial; iv) Condenar solidariamente a los demandados a reembolsar al Departamento de Casanare la totalidad de los recursos a título de anticipo y pagos parciales para la ejecución de la obra del Contrato, junto con sus interés y rendimientos financieros; y condenarlos a su vez a pagar las costas del proceso.
2- En auto del 04 de noviembre de 2016 el Tribunal Administrativo del Casanare inadmitió la demanda y otorgó un término de 10 días para subsanarla, so pena de rechazarla. A lo cual, en escrito del 22 de noviembre de 2016, el apoderado de la parte demandante presentó enmienda de la demanda, para los fines pertinentes.
3- En proveído del 05 de diciembre de 2016 el Tribunal Administrativo del Casanare rechazó la demanda por cuanto consideró que en el sub judice operó el fenómeno de la caducidad.
En este sentido el A quo manifestó:
“(…)El medio de control de Controversias Contractuales resulta extemporáneo, ya que los actos censurados nacieron a la vida jurídica en vigencia del C.C.A. y por tanto, el término que tenía la parte actora para demandar es el establecido en el artículo 136 del C.C.A., es decir, el de los 2 años siguientes al perfeccionamiento del Contrato No. 210 y como quiera que fue celebrado el 11 de febrero de 2011, el Departamento de Casanare habría tenido hasta el 11 de febrero de 2013 para acudir a la jurisdicción; al igual que, el termino para demandar la nulidad absoluta del Contrato No. 201 del 2011, con base en la ilegalidad del acto precontractual del 7 de febrero del mismo año, era de 4 meses y en consecuencia, ya había vencido pues la demanda fue presentada el 18 de octubre de 2016. A lo cual, tampoco es factible separada la pretensión de nulidad absoluta del contrato, si el contrato expiró el 5 de diciembre de 2016 y la demanda se presentó más de 10 meses tarde”.
3- En contra de la anterior decisión, se alzó la parte demandante por considerar que:
“(…) En garantía al principio de publicidad de los actos públicos o privados, en fenómenos especiales como la presunta falsedad de la que informó el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Yopal el 22 de junio de 2016, los términos de caducidad deben constituirse desde el momento en que pone al descubierto, o se conoce el presunto acto delictivo, no antes, porque es en él que se pone en entredicho la ilegalidad del acto de adjudicación y del mismo acuerdo de voluntades. En esta medida, se considera que la demanda está dentro de términos y por ende debe dársele el curso que le corresponde, esto es, admitirla y poner en funcionamiento la acción cuya Litis debe concluir en sentencia”.
CONSIDERACIONES
La Sala previo a resolver la problemática jurídica propuesta por las partes, analizará si se ha configurado la caducidad del medio de control propuesto, para lo cual se examinarán los siguientes conceptos, los cuales, serán fundamentales como ratio decidendi para sustentar la decisión: 1) Competencia; 2) Del medio de control de controversias contractuales; 3) Caducidad del medio de control - Aplicación normativa especialmente cuando se está ante una solicitud de nulidad absoluta del contrato, cuando se está ante una solicitud de nulidad de los actos administrativos precontractuales, cuando se está ante contratos que requieren una etapa adicional para su liquidación; y 4) El caso concreto.
1.- Competencia
Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que le atribuye al Consejo de Estado la competencia para resolver los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Al respecto, se debe tener en cuenta que el recurso de apelación tiene como objeto que el funcionario superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado, y la revoque o la reforme. Es así, que en atención a que el auto que rechaza la demanda es susceptible de ser apelado, conforme lo enseña el numeral 1° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la Sala entonces, determinar si ha operado la caducidad del medio de control - controversias contractuales en el presente caso.
2.- Del medio de control de controversias contractuales
El medio de control de controversias contractuales , es una vía procesal que cobija toda la variedad de situaciones problemáticas que hipotéticamente pueden tener lugar en el ámbito de las relaciones de carácter negocial que detente el Estado. Sobre el particular es preciso recoger la siguiente precisión teórica y conceptual:
“(…) es una acción, por regla general, de naturaleza subjetiva, individual, temporal, desistible y pluripretensional a través de la cual cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se orden su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan las demás declaraciones y condenaciones que sean pertinentes; así mismo, la nulidad de los actos administrativos contractuales y los restablecimientos a que haya lugar ; como también las reparaciones e indemnizaciones relacionadas con los hechos, omisiones u operaciones propias de la ejecución del contrato.” (Subrayado propio)
En consecuencia, es posible usar esta herramienta procesal para cuestionar las actuaciones desarrolladas durante la ejecución del contrato estatal, como la legalidad de los actos administrativos proferidos dentro del desarrollo del mismo. De esta manera puede cualquiera de las partes solicitar que se declare su incumplimiento, la nulidad de los actos administrativos contractuales y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas, teniendo en cuenta las pruebas que se practiquen al interior del proceso.
3.- La Caducidad del medio de control de controversias contractuales .
La caducidad de esta pretensión como instituto procesal obtiene soporte y fundamento en el artículo 228 de la Constitución Política. Dicho fundamento constitucional determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social.
Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad del medio de control es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un lapso habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales. En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de la acción contencioso administrativa que estuvieren condicionadas para estos efectos por el elemento temporal.
Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales. En este sentido, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública.
De manera concreta, en relación con la caducidad del medio de control de controversias contractuales, la Sala trae a colación lo dispuesto en la normativa anterior y la vigente, así:
CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES ESTABLECIDO EN EL DECRETO 01 DE 1984 Y LA LEY...
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