Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00104-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 11 de Julio de 2017
| Fecha | 11 Julio 2017 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR
Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00104-00(2348)
Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR
El señor Ministro del Interior consulta sobre la competencia del Concejo de Bogotá para fijar las escalas salariales de entidades distritales descentralizadas.
I. ANTECEDENTES
Por solicitud del Presidente del Concejo de Bogotá ante las dudas jurídicas manifestadas por la comisión accidental conformada para el estudio del Proyecto de Acuerdo 146 de 2017, el Ministro del Interior formula las siguientes PREGUNTAS:
“1. ¿Es competente el Concejo de Bogotá para expedir acuerdos por medio de los cuales se fijan escalas salariales, dada la competencia que el Decreto Ley 1421 de 1993 le atribuye a esta Corporación [cita el artículo 12 numeral 8] y para el caso que nos ocupa, de una entidad del orden descentralizado como es el FONCEP, adscrita al nivel central?
2. ¿Dicha competencia es absoluta o tiene límites en su aplicación?”
II. CONSIDERACIONES
Para absolver la consulta, la Sala se ocupará de los siguientes temas: i) la competencia para crear salarios y prestaciones y para fijar escalas salariales en las entidades territoriales, ii) régimen especial de Bogotá, iii) la competencia para fijar escalas salariales tiene un tratamiento diferenciado para Bogotá D.C. y iv) fijación de escalas salariales en las entidades descentralizadas de Bogotá.
A. La competencia para crear salarios y prestaciones y para fijar escalas salariales en las entidades territoriales
El artículo 150 de la Constitución prevé:
“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)
19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
(…)
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública;
f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas.”
A su vez, los artículos 300 y 305 en lo atinente al nivel departamental preceptúan:
“Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamen tales, por medio de ordenanzas:
(…)
7. Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación d e sociedades de economía mixta.”
“ Artículo 305. S on atribuciones del gobernador:
(…)
7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado”.
Respecto a los municipios, los artículos 313 y 315 superiores establecen:
“Artículo 313 . Corresponde a los concejos:
(…)
6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. ”
Artículo 315. Son atribuciones del alcalde:
(…)
7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.”
Al respecto, la jurisprudencia de la Sección Segunda ha manifestado que constitucionalmente se dejó en manos exclusivas del Congreso la facultad de regular el sistema salarial y prestacional de los empleados de cualquier orden y se proscribió cualquier régimen señalado por los concejos municipales, las asambleas departamentales o los gobernadores, por lo cual no es posible pretender el reconocimiento de remuneraciones salariales creadas mediante ordenanzas y decretos departamentales, por cuanto tales actos resultan contrarios al ordenamiento superior.
Se encuentra que las normas constitucionales transcritas son desarrolladas por la Ley 4 de 1992, cuyo articulado en lo pertinente dispone:
“ Artículo 10. Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos .
A rtículo12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
P. . El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. ”
Sobre el particular, la Sección Segunda de la Corporación interpreta que:
“ De acuerdo con lo anterior, existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de las mencionadas entidades, esto es: el Congreso de la República que señala los principios y parámetros que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional, para fijar los límites máximos en los salarios de estos servidores; en tanto que las Asambleas y los Concejos, fijarán las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias , y los Gobernadores y A., sus emolumentos, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las Asambleas y los Concejos, emolumentos que en ningún caso podrán desconocer los topes máximos que para el efecto fijó el Gobierno Nacional.
(…)
Siendo así, la competencia para crear o suprimir un emolumento o factor prestacional o salarial no se encuentra radicada en las autoridades y corporaciones territoriales, pues a éstas les está permitido únicamente la determinación de la escala salarial y sus emolumentos dentro de la competencia concurrente que tienen con el Gobierno Nacional y el Congreso de la República. ” (Resalta la Sala)
Se precisa que, según la jurisprudencia, la facultad constitucional para fijar las escalas de remuneración es de índole eminentemente técnica, no comprende la competencia para crear salarios o factores salariales, y se limita a la agrupación y clasificación de empleos o en otras palabras, a ordenar numéricamente los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determinadas consecuencias económicas.
B.R. especial de Bogotá
El artículo 322 de la Constitución Política reza:
“ Artículo 322. Bogotá, Capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.
Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.
Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.
A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio. ”
Respecto al entendimiento del inciso segundo del artículo, que es el de interés para el asunto consultado, esta Sala en concepto 2283 del 16 de febrero de 2016 señaló:
“ De acuerdo con esta norma, el régimen político, fiscal y administrativo de Bogotá está conformado por tres fuentes normativas: (i) las disposiciones constitucionales; (ii) las leyes especiales dictadas para el Distrito Capital; y (iii) las disposiciones vigentes para los municipios. De este modo, el régimen especial de Bogotá no está conformado solamente por la ley que se expida para regular sus asuntos, sino también por las normas constitucionales (que incluso tienen primacía según el artículo 4º Superior) y las que rigen la actividad de los municipios.
Ahora bien, la forma en que se relacionan las leyes especiales dictadas para el distrito capital y las que rigen de forma general para los municipios, fue aclarada en el artículo 2º del Decreto 1421 de 1993 “por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, que estableció lo siguiente:
“Artículo 2º. Régimen aplicable . El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político, administrativo y fiscal que para él establece expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios ”. (Se resalta)
Como se observa, esta norma esclarece el alcance del artículo 322 de la Constitución, en el...
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