Sentencia nº 73001-23-33-000-2013-00159-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Junio de 2017
| Fecha | 12 Junio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓ N TERCERA
SUBSECCIÓ N A
Consej er a ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil diecisiete (2017)
R. ación número: 73001 - 23 - 33 - 000 - 2013 -00159-01 (51364 )
Actor: CONSORCIO RO
Demandado: MUNICIPIO DE MELGAR
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENT O DEL DERECHO - LEY 1437 DE 2011
Temas: CAUSALES DE RECHAZO DE LAS PROPUESTAS / superar el valor del presupuesto oficial - presentar información que falta a la veracidad / NULIDAD ACTO DE ADJUDICACIÓN / no se desvirtúa su legalidad.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de T. el diez (10) de abril de dos mil catorce (2014), mediante la cual se dispuso:
“PRIMERO: DENIÉ GANSE las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el Consorc io RO, constituido por el señor L.R.O. y otra contra el municipio de M..
“SEGUNDO: Condenar en costas a la parte demandante, conforme lo dispone el artículo 188 del C.P.A.C.A. inclúyase en la liquidación el equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente por concepto de agencias en derecho, de conformidad con el acuerdo No. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura y se ordene que por Secretaría se realice la correspondiente liquidación, en los términos del artículo 393 del Código de Procedimiento Civil.
“TERCERO: En firme la presente decisión, archívese el expediente”.
“(…)”.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
La demanda con la que se inició este litigio fue presentada el dos (02) de abril de dos mil trece (2013), por el consorcio RO, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), contra el municipio de M. con el fin de que: i) se declarara la nulidad de la Resolución 315 del 9 de octubre de 2012, por la cual se adjudicó la Licitación Pública No. 007 de 2012 al consorcio Vías 2012; ii) que se declarara que el proponente consorcio RO debió ocupar el primer lugar en el orden de elegibilidad; iii) a título de restablecimiento del derecho, se condenara al municipio de M. a pagar el valor del A.I.U estimado en $893'235.424,98, correspondiente al valor total de la propuesta; iv) que se condenara a la entidad demandada a pagar a la parte actora los costos en que incurrió el consorcio con ocasión del procedimiento de selección y del presente proceso judicial.
2. Los hechos
En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos relevantes:
2.1. El 11 de septiembre de 2012 el municipio de M., mediante Resolución No. 0285 dio apertura al procedimiento de selección de Licitación Pública No. 007 de 2012, con el objeto de contratar la ejecución de las obras de pavimentación en diferentes vías urbanas del ente territorial y publicó los pliegos definitivos.
2.2.El 13 de septiembre de 2012, el municipio expidió la Adenda No. 01 por la cual introdujo algunas modificaciones al pliego de condiciones.
2.3. Mediante Resolución No. 315 del 9 de octubre de 2012, el municipio de M. adjudicó el contrato de obra producto de la Licitación Pública No. 007 de 2012 al consorcio Vías 2012. El consorcio RO ocupó el segundo lugar en el orden de elegibilidad.
2.4. Se sostiene en la demanda que la propuesta del adjudicatario, consorcio Vías 2012, debió ser rechazada por incurrir en varias causales que ameritaban su descalificación, lo cual se concretó en:
Haber superado el valor del presupuesto oficial y haber consignado información falsa en el análisis de precios unitarios. Como sustento de su dicho argumentó que el consorcio Vías 2012, al diligenciar los APUs, en el ítem de sardinel en concreto de psi 2500 registró información falaz respecto de las cantidades de metros cúbicos de concreto que se requerían para construir un metro lineal de sardinel y para calcular el precio unitario, cuestión que imponía a la entidad el deber de corregir el anexo 5 de la propuesta a la luz de esos ajustes, luego de lo cual se obtendría un valor que superaba el presupuesto oficial estimado.
Haber ofrecido maquinaria asfaltadora sin demostrar su propiedad en los términos exigidos en los pliegos de condiciones.
3. Normas violadas y concepto de la violación
Mediante escrito del 7 de octubre de 2013, la parte actora presentó escrito con el propósito de adicionar y corregir la demanda. Con esa finalidad sostuvo que la expedición del acto administrativo transgredió las disposiciones contenidas en los artículos 2 y 3 de la Constitución Política; los artículos 23, 24, 25, 28 y 29 de la Ley 80 de 1993, así como sus reformas normativas y sus decretos reglamentarios.
Alegó que la propuesta del adjudicatario incurrió en varias causales de rechazo por consignar información falsa en los precios unitarios y exceder el valor del presupuesto oficial.
Añadió que mientras que el adjudicatario no allegó documento jurídicamente válido para certificar la propiedad de la maquinaria brindada, a otro proponente en similar situación le rechazaron su propuesta. Censuró el hecho de que fueran los demás proponentes los obligados a desvirtuar que la maquinaria no era del adjudicatario.
4 . Actuación procesal
4.1.Por auto de 9 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo de T. admitió la demanda, ordenó la notificación al municipio demandado, así como la vinculación al proceso del consorcio Vías 2012, en calidad de adjudicatario, por tener un interés directo en las resultas del proceso.
4 .2. Contestación de la demanda
Municipio de M.
El ente territorial contestó la demanda, negó algunos hechos y aceptó otros como ciertos, con las aclaraciones respectivas. Se opuso a las pretensiones por carecer de fundamentos de hecho y de derecho.
Cuestionó el argumento del libelista atinente al hecho de que la propuesta del adjudicatario sobrepasó el presupuesto oficial, debido a que el monto estimado correspondió a $3.573'066.304 y el contrato se adjudicó por un valor de $3.557'465.394,93.
Como argumento de defensa esgrimió que la evaluación de la propuesta favorecida con la adjudicación de la Licitación No. 007 de 2012 cumplió con los requisitos legales. Señaló que la discusión del demandante no se centró en las operaciones aritméticas, cuya corrección era facultad de la entidad sino en una imprecisión conceptual de las medidas y cantidades que deben incluirse en un ítem sobre lo cual no existía posibilidad de modificación por la entidad.
Presentó como excepciones, la falta de integración del litisconsorte necesario, insuficiencia de poder para demandar e inexistencia de la persona para la cual se pedía el restablecimiento de un patrimonio.
Consorcio Vías 2012
El consorcio vinculado como tercero con interés en el resultado del proceso presentó escrito de oposición, en el cual manifestó que las pretensiones invocadas carecían de sustento fáctico y jurídico.
Expresó que no le constaban algunos hechos y que se atenía a lo probado respecto de los otros.
Como medios exceptivos propuso:
Ineptitud sustantiva por carencia de capacidad jurídica para acudir a un proceso judicial, falta de legitimación en la causa por pasiva; carencia de facultades del apoderado de la parte actora; carencia de violación de las normas constitucionales invocadas como infringidas por el acto acusado y, falta de integración del litisconsorcio necesario en la parte pasiva.
4 .3. Audiencia I nicial
El 4 de febrero de 2014 se llevó a cabo la Audiencia Inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, en la cual tuvo lugar la etapa de saneamiento. En esa oportunidad el ponente se refirió a la posible insuficiencia de poder y concluyó que la mera enunciación de una acción distinta a la impetrada no tenía mérito para comprometer la actuación surtida en adelante.
Evidenció también que el poder conferido comprendía la facultad otorgada para solicitar la nulidad del acto de adjudicación contenido en la Resolución No. 315 del 09 de octubre de 2012 y pretender el consecuencial restablecimiento del derecho, de tal suerte que resultaba factible tener por saneada la actuación en lo que respecta a la suficiencia de poder.
Una vez conferido el uso de la palabra, las partes manifestaron que estaban de acuerdo con el trámite impartido al proceso.
Acto seguido, resolvió las excepciones propuestas:
En relación con la falta de integración de litisconsorcio necesario, el ponente puso de presente que como consecuencia del auto inadmisorio de la demanda la actora integró la parte activa incluyendo a todos los miembros del consorcio RO, por manera que el medio exceptivo debía declararse impróspero.
En cuanto a la inexistencia del patrimonio para el cual se pedía el restablecimiento del derecho señaló, que el consorcio RO acudió al proceso a través de las personas naturales y jurídicas que lo integraron.
Respecto del cumplimiento de la conciliación como requisito de procedibilidad, el magistrado ponente indicó que en el expediente obraba la constancia del adelantamiento de dicho trámite ante la Procuraduría 163 Judicial, a la par con lo cual sostuvo que en la reforma de la demanda no se introdujeron pretensiones nuevas que ventilar.
En lo concerniente a la ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia de invocación de las normas constitucionales infringidas con el acto acusado, adujo que aunque la explicación del concepto de transgresión fue escasa, ello no constituía óbice para estudiar de fondo la pretensión anulatoria.
Luego, fijó el litigio y lo circunscribió a establecer si las pruebas obrantes en la causa eran concluyentes para determinar la existencia de irregularidades presentadas en el procedimiento de...
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