Sentencia nº 11001-03-15-000-2015-01804-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 8 de Junio de 2017
| Fecha | 08 Junio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-15-000-2015-01804-01(AC)A
Actor: R.V.S.
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCION C
La Sala procede a decidir el incidente de desacato presentado por el señor R.V.S. contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, por cuanto considera que la Corporación Judicial ha desatendido la orden que le impartió la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia proferida el 22 de octubre de 2015, al decidir la acción de tutela radicada bajo el número 11001-03-15-000-2015-01804-00.
I-. ANTECEDENTES
I.1. Hechos
La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 22 de octubre de 2015, amparó los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del señor R.V.S.. Como consecuencia de ello dejó sin efectos el fallo proferido el 13 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, dentro del expediente radicado bajo el número 11001-33-35-019-2013-00220-01, contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado en contra de la Caja de Retiro de las Fuerza Militares. Así mismo, le ordenó al Tribunal que profiriera una nueva sentencia donde resolviera la apelación interpuesta en contra del fallo dictado por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, en la cual, atendiendo los lineamientos expuestos en el fallo de tutela, inaplicara por inconstitucional la disposición que excluye el subsidio familiar como partida computable en la liquidación de la asignación de retiro de los soldados profesionales; y aplicara en debida forma tanto el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, según la clara exégesis del mismo, así como el inciso 2º del artículo 1º del decreto 1794 de 2000, en cuanto al reajuste de la asignación salarial.
I.2. Actuación
El señor R.V.S. promovió incidente de desacato ante la Sección Primera del Consejo de Estado, por el presunto incumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de 22 de octubre de 2015.
Mediante auto de 2 de agosto de 2016, la Sección Primera del Consejo de Estado, inició el incidente y corrió traslado del mismo al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, para que se pronunciara sobre el cumplimiento del fallo de tutela y aportara las pruebas tendientes a demostrar su acatamiento.
I.3. La contestación
El doctor S.J.R.P., Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, informó que su despacho jamás fue notificado del fallo de tutela proferido el 22 de octubre de 2015 por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través del cual se ordenó que se profiriera una sentencia de reemplazo dentro del expediente ordinario radicado bajo el número 11001-33-35-019-2013-00220-01, razón por la cual desconocía el contenido de la orden judicial impartida.
No obstante lo anterior, con miras a acatar la orden judicial, manifestó que procedería de inmediato a conseguir el fallo de tutela y a obtener el expediente contentivo del proceso ordinario, para dictar la respectiva sentencia de reemplazo a la mayor brevedad.
II.- CONSIDERACIONES
Corresponde a la Sala decidir si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, ha incurrido en el desacato que le atribuye el accionante. De manera previa a la decisión que ha de tomarse, se estima pertinente pronunciarse respecto de: i) las generalidades del incidente de desacato, y ii) la naturaleza persuasiva del incidente.
II.1. Generalidades del incidente de desacato
Tal como se colige del artículo 86 Constitucional, por vía de tutela se obtiene la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de toda persona. Por tanto, se tiene como una conducta de suma gravedad el incumplimiento de la orden de amparo. Ello es así porque: i) prolonga la amenaza o vulneración de estos derechos pese a la protección judicial impartida y ii) constituye un nuevo agravio a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la justicia.
Por ende, impartida la orden de protección de un derecho fundamental, su destinatario debe proceder a cumplirla en los términos en que ha sido expedida; o demostrar por qué no ha sido posible su cumplimiento. Su desatención injustificada acarrea sanciones por desacato. Al respecto debe resaltarse que lo atinente al cumplimiento de los fallos de tutela está previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991 y lo pertinente al tópico sancionatorio, es decir, a su incumplimiento en el 52 ejusdem.
El citado artículo 27 le impone al responsable del agravio acatarlo sin demora y al juez de amparo la obligación de requerirlo para que lo haga dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la expedición del fallo; e incluso lo faculta para acudir al superior jerárquico de éste último, a fin de lograrlo. Si no obtiene resultado alguno, ordenará abrir proceso en contra de uno y otro. De resultar procedente, impondrá una sanción por desacato. En todo caso, mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho y no es requisito esencial acudir previamente al trámite de cumplimiento, para sancionar por desacato.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 52 ejusdem, quien incumpliere la orden de un juez, proferida con fundamento en dicha normativa, incurrirá en desacato sancionable con arresto de hasta 6 meses y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales legales. La sanción será impuesta previo trámite incidental, y luego consultada con el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Al efecto, la sentencia T-652 de 2010 de la Corte Constitucional destacó que:
“El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia”. (Resaltado fuera del texto)
En síntesis, al tenor de la jurisprudencia constitucional, la sanción por desacato de una sentencia de tutela no constituye la finalidad o el propósito del incidente sino un medio para cumplir con la orden impartida. Por tanto, atendiendo el carácter conminatorio de la sanción por desacato, si ésta se quiere evitar o se pretende que la misma se revoque, es necesario el cabal cumplimiento de la orden judicial impartida. Incluso, en caso de haberse iniciado el incidente y que se haya resuelto sancionar por desacato, es posible lograr que la sanción no se haga efectiva, para lo cual se debe acatar plenamente la orden impartida.
Ahora bien, la sanción por desacato a una orden de tutela se impondrá previo agotamiento de un trámite incidental por parte del juez que conoció en primera instancia del amparo constitucional. La competencia del juez del incidente de desacato, debe partir de lo decidido en la sentencia, específicamente, de la parte resolutiva del fallo cuyo cumplimiento se alega, puesto que no le está permitido reabrir el debate constitucional.
En ese orden de ideas, la parte resolutiva de la providencia presuntamente desconocida le dará el derrotero al juez para determinar los siguientes presupuestos básicos: “(i) a quién estaba dirigida la orden; (ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; y (iii) cuál es el alcance de la misma”; aspectos que constituyen el elemento objetivo a valorar para la imposición de la sanción o la declaratoria de acatamiento de la orden de tutela.
No obstante lo anterior, para la imposición de la sanción por desacato no basta con atender los fundamentos puramente objetivos de la situación sino que ha de tenerse en cuenta y valorarse el elemento subjetivo, lo cual resulta ineludible para establecer la responsabilidad.
En consecuencia, para la imposición de la sanción por desacato, es necesario que el juez verifique la existencia de dos elementos, a saber: el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona o entidad responsable; y el subjetivo, que dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación.
Por tanto, no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento.
En ese orden de ideas, para declarar el incumplimiento (elemento objetivo), debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa.
Para imponer la sanción, en cambio, se necesita que confluyan tanto el elemento objetivo como el subjetivo; para lo cual deberán tenerse presentes los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el...
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