Sentencia nº 11001-03-15-000-2014-03283-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa, de 6 de Junio de 2017
| Fecha | 06 Junio 2017 |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN
Consejero ponente : JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Bogotá D.C., seis (06) de junio de dos mil diecisiete (2017)
Radicació n número: 11001-03-15-000-2014-03283-00 (REV)
Actor: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO
Demandado: I.R.H.P. Y FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA - FONPRECON
Procede la Sala Especial de Decisión No. 13 a estudiar la acción especial de revisión interpuesta por la Nación -Ministerio del Trabajo-, contra la sentencia de segunda instancia del 21 de octubre de 2010, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el proceso con radicado 25000-26-25-000-2007-00094-01 (0562-08), promovido por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República -en adelante FONPRECON- contra la Resolución No. 000825 del 16 de octubre de 1997, por la que se le reconoció la pensión de jubilación al señor I.R.H.P..
ANTECEDENTES
Hechos
1.1. Por medio de la Resolución Nro. 000825 del 16 de octubre de 1997, FONPRECON reconoció, a partir del 23 de junio de 1994, pensión de jubilación al señor I.R.H.P., con base en el régimen de transición de Congresistas, por lo que se liquidó con el 75% de lo devengado por un Congresista en ejercicio para la fecha del reconocimiento pensional, esto es, para el año 1994.
1.2. El 15 de enero de 2007, FONPRECON solicitó la nulidad parcial del acto de reconocimiento pensional, porque la cuantía de la prestación debía ser equivalente al 50% de lo devengado por un congresista para el año 1994, no al 75% como se reconoció y liquidó.
En su sentir, como el señor H.P. adquirió el status de pensionado antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, le resultaba aplicable el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, que estableció un “reajuste especial” en cuantía equivalente al 50% de lo devengado por los congresistas.
1.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección B-, negó las pretensiones de la demanda porque el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 no era aplicable, pues el ex-congresista no se pensionó antes de la vigencia de la Ley 4.
Esa determinación fue confirmada en la sentencia cuya revisión se solicita. Para el efecto se expusieron dos razones, a saber (i) el Ingreso Base de Liquidación de la pensión de Congresista cobijado por el régimen de transición a que alude el Decreto 1293 de 1994 es el 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año, y por todo concepto, devenguen los Congresistas en ejercicio en la fecha en la que se decrete la prestación; y, (ii) no se aplicaba el reajuste especial, porque el señor ex-congresista no se pensionó con anterioridad a la Ley 4ª de 1992.
Pretensiones
Con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y lo dispuesto en la sentencia C-258 de 2013, el Ministerio del Trabajo solicita “que [se] invalide” la sentencia del 21 de octubre de 2010, proferida por la Sección Segunda, Sub-sección “A” del Consejo de Estado. En consecuencia, que se ordene el reintegro de “los mayores valores pagados por concepto de reajuste de la pensión ordenados por la sentencia objeto de revisión”.
Fundamentos jurídicos del recurso extraordinario de revisión
3.1. Para el Ministerio del Trabajo, la cuantía de la pensión reconocida excedió lo legalmente debido, porque se computó sobre un ingreso base de liquidación (en adelante IBL) que no correspondía, según lo dispuesto por la Corte Constitucional.
La sentencia C-608 de 1999 declaró la exequibilidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 bajo el entendido de que la base para el cálculo de la pensión de jubilación del régimen especial de congresistas no se conformaba por lo devengado a cualquier título o por cualquier concepto, sino por lo recibido como remuneración de la actividad parlamentaria; y, se establecía a partir de lo percibido durante el último año de servicios por el congresista individualmente considerado, no por lo devengado por los congresistas en ejercicio para la fecha del reconocimiento pensional.
Sin embargo, el pronunciamiento objeto de revisión se apartó de esos condicionamientos, por lo que el IBL de la pensión se calculó a partir de lo percibido por los congresistas en ejercicio para el año 1994 -fecha del reconocimiento de la prestación-.
3.2. Ese desconocimiento se refuerza al considerar que la pensión fue reconocida “en clara y abierta contradicción con el numeral ii) del ordinal 3” de la parte resolutiva de la sentencia C-258 de 2013, pues si bien no medió abuso del derecho o fraude a la ley, no se cumplió con la totalidad de los requisitos legales al liquidarse sobre ingresos que no fueron efectivamente recibidos por el beneficiario.
Por tal razón, en cumplimiento del mandato dispuesto en esa misma providencia, se presentó la acción especial de revisión para obtener la reliquidación de la pensión en la cuantía que corresponde según la ley.
Oposición
4.1. Por intermedio de apoderado judicial, el señor I.H. se opuso las pretensiones de la demanda, porque la pensión se encuentra amparada por la buena fe y la confianza legítima, lo que impone su ajuste, no su reliquidación, conforme lo dispuesto por la Corte Constitucional.
En efecto, en la sentencia C-258 de 2013, con base en la cual se presentó la acción de la referencia, se declaró la inexequibilidad de algunas de las expresiones del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.
Adicionalmente, se impartieron unas órdenes. Respecto de pensiones amparadas por la confianza legítima y la buena fe se dispuso el ajuste, a futuro, de la mesada a 25 smlmv, sin posibilidad de reducción adicional. Tratándose de pensiones reconocidas mediante equiparación, se estableció su reliquidación o revocatoria conforme las pautas establecidas en la sentencia, para lo cual se autorizó la utilización de los mecanismos dispuestos en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, según el caso.
La prestación reconocida se encuentra amparada por la confianza legítima y la buena fe. Primero, porque su beneficiario está cobijado por el régimen de transición de congresistas, pues fue Senador antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992 y para el 1º de abril de 1994 -fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993- contaba con más de 40 años de edad y 15 años de servicio (parágrafo del artículo 2º del Decreto 1294 de 1994).
Segundo, porque la pensión se liquidó conforme las pautas establecidas por la posición jurisprudencial prevalente. Es cierto que en la sentencia C-608 de 1999 se fijaron condicionamientos al IBL; sin embargo, después de ese pronunciamiento, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional, profirieron un número considerable de decisiones en las que ordenaron liquidar la pensión de jubilación con el 75% de lo devengado por los congresistas en ejercicio para la fecha del reconocimiento pensional; posición que se adoptó en la providencia objeto de revisión.
Tercero, porque no existió un incumplimiento de los requisitos legales para el reconocimiento y determinación del monto de la pensión de jubilación.
Siendo así las cosas, no procede la reliquidación de la pensión de jubilación, pues no se trata de aquellas reconocidas mediante equiparación, mas cuando FONPRECON ajustó el monto de la pensión a 25 smlmv, lo que solo procede tratándose de pensiones amparadas por la buena fe y la confianza legítima.
4.2. Propuso las siguientes excepciones:
- Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales. No se reúnen los requisitos establecidos por el artículo 20 de la Ley 797 para la procedencia de la acción de la referencia, ya que la sentencia objeto de revisión no reconoció la pensión.
- Cosa Juzgada. Los argumentos de la demanda fueron resueltos en las instancias previas del proceso.
- No comprender la demanda a todos los litisconsorcios necesarios. No se convocó a las entidades que concurren al pago de la pensión (Departamento del M. y Caja Nacional de Previsión Social); vinculación obligatoria en sentir del pensionado, porque cualquier variación en el valor de la mesada pensional modifica las cuotas partes pensionales a cargo de esas entidades.
- Principios constitucionales de favorabilidad y derechos adquiridos. Imposibilidad jurídica de congelar o reducir la mesada pensional, mas cuando para la fecha de expedición de la sentencia cuya revisión se pretende -año 2010- existían posiciones jurisprudenciales diferentes acerca de los elementos que integraban el IBL de la pensión de congresistas.
- Inconstitucionalidad. Lo procedente es el ajuste a futuro de la mesada pensional, no su re-liquidación, lo que se confirma al considerar que la pensión ya se ajustó al tope máximo legal de 25 smlmv.
- La petición está en contravía del contenido del artículo 2º y el (sic) parágrafo del artículo 3º del Decreto 1293 de 1994, pues el régimen de transición de congresistas sí cobijaba la situación del señor H.P..
- Inexistencia de soporte legal para pedir la nulidad de la sentencia del Consejo de Estado. La pensión fue reconocida siguiendo las pautas legales vigentes. Este argumento también soportó la excepción de improcedencia del recurso de revisión.
- Presunción de legalidad del acto que reconoció la pensión.
- Buena fe del demandado. El reconocimiento pensional se efectuó con base en la legislación y jurisprudencia aplicable, lo que impide el reintegro de las sumas que se ha cancelado al pensionado, tal como lo dispone el literal c) del numeral 1º del artículo 164 del CPACA.
- Prescripción de las sumas que llevan más de tres años desde la presentación de la demanda, en caso de que se ordene algún tipo de reintegro o devolución de lo pagado.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Ministerio Público no emitió concepto en el trámite de la presente acción.
CONSIDERACIONES
ANOTACIÓN PRELIMINAR
Como la demanda...
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