Sentencia nº 25000-23-42-000-2016-03270-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 25 de Mayo de 2017
| Fecha | 25 Mayo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-42-000-2016-03270-01(AC)A
Actor: R.N.M.R. COMO AGENTE OFICIOSA DE C.D.C.R.
Demandado: CAFESALUD E.P.S. Y EL MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 18 de agosto de 2016, mediante el cual Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, sancionó al señor C.A.C.M., representante legal de CAFESALUD E.P.S.
ANTECEDENTES
1.1. HECHOS
La señora R.N.M.R. actuando como agente oficiosa de la señora CECILIA DEL CARMEN RODRÍGUEZ presento ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, acción constitucional de amparo solicitando la protección del derecho fundamental a la salud de su agenciada, que estimó vulnerado por cuanto la accionada no ha entregado el medicamento “Romiplostim solución 250 mg”.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante fallo de tutela proferido el 26 de julio de 2016, amparó el derecho fundamental a la salud de la señora C.D.C.R. y, en consecuencia, resolvió “ORDENAR al representante legal de CAFESALUD EPS o quien haga sus veces, para que a través de la dependencia y/o entidad que resulte competente, despliegue todas las acciones administrativas que sean necesarias para que, a mas tardar dentro de un lapso no mayor a ocho días hábiles contados a partir de la notificación del presente proveído, provea el medicamento “Romiplostim Polvo Solución inyectable por 250 mlg vía ampolleta x 5 ampolletas” a la señora C.d.C.R., en los términos, duración y posología señalados por su galeno hematólogo tratante, para el adecuado tratamiento de la enfermedad que padece”
1.2. ACTUACIÓN
El 3 de agosto de 2016, la señora R.N.M.R., actuando en calidad de agente oficiosa de la señora C.D.C.R., interpuso incidente de desacato ante Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por el presunto incumplimiento de la orden impartida en la sentencia de 26 de julio de 2016; esto es, suministrarle el medicamento “Romiplostim Polvo solución inyectable por 250 mlg vía ampolleta por 5 ampolletas”, en los términos, duración y posología señalados por su médico hematólogo tratante.
Mediante auto de 10 de agosto de 2016 (fl. 20 a 22), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, ordenó la apertura del trámite incidental en contra del señor C.A.C.M., representante legal de CAFESALUD E.P.S., y concedió un término de tres días para que acreditara el cumplimiento de la orden impartida en sentencia de 26 de julio de 2016, o explicara las razones del incumplimiento.
La accionada guardó silencio frente a los hechos expuestos en el incidente, sustentó del auto que declaró el incumplimiento del fallo judicial; y, por ende, tampoco aportó prueba alguna del cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela.
1.3. LA PROVIDENCIA CONSULTADA
Mediante auto de 18 de agosto de 2016 (fl. 31 a 35), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO.- DECLARAR renuente de cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, el 26 de julio de 2016 al representante legal y presidente de CAFESALUD EPS, C.A.C.M., de conformidad con lo resuelto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- En consecuencia, reiterar la orden al funcionario previamente señalado, en el sentido de exhortarlo a cumplir en forma INMEDIATA la sentencia señalada en el numeral que antecede. Para tal efecto, debe observarse lo consignado en la parte resolutiva de dicha providencia.
TERCERO.- IMPONER al señor representante legal de CAFESALUD EPS, C.A.C.M., una multa equivalente en pesos a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes […]”.
El a quo consideró que el señor C.A.C.M., representante legal de CAFESALUD E.P.S., incurrió en desacato al no cumplir lo ordenado en sentencia de 26 de julio de 2016, pues no demostró haber suministrado el medicamento “Romiplostim Polvo solución inyectable por 250 mlg vía ampolleta por 5 ampolletas”, a la señora C.D.C.R..
CONSIDERACIONES DE LA SALA
De conformidad con el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, esta Corporación es competente para conocer, en grado jurisdiccional de consulta, de la sanción por desacato impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al representante legal de CAFESALUD E.P.S., por el incumplimiento de las órdenes impartidas por dicha autoridad judicial, el 26 de julio de 2016.
Para efectos de la decisión que se adopta, la Sala se pronunciará respecto de: i) el cumplimiento de las órdenes dictadas por el juez de tutela y el incidente de desacato; y, ii) el grado jurisdiccional de consulta de sanciones por desacato impuestas en acciones de tutela.
2.1. EL CUMPLIMIENTO DE LAS ÓRDENES DICTADAS POR EL JUEZ DE TUTELA Y EL INCIDENTE DE DESACATO
La Sala reitera que la acción de tutela es un mecanismo judicial creado por la Constitución Política de 1991, como un procedimiento preferente, subsidiario, residual y autónomo dirigido a la protección de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad o un particular.
La acción constitucional de amparo se encuentra consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, del que se colige que por vía de tutela se obtiene la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados de toda persona.
Impartida la orden de protección de un derecho fundamental, la persona accionada debe proceder a cumplirla en los términos en que ha sido dictada; o, en su defecto, demostrar por qué no ha sido posible darle cumplimiento.
Con el objetivo de evitar que las órdenes de tutela resulten inocuas, el Decreto 2591 de 1991 dotó al juez constitucional de una serie de mecanismos y facultades que le permiten impulsar su cumplimiento de parte de la autoridad o particular obligados a acatar las medidas de protección adoptadas.
Al respecto, debe resaltar la Sala que lo atinente al cumplimiento de los fallos de tutela está previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 y, al tópico del incidente de desacato, que opera en caso de presentarse un incumplimiento injustificado, en el 52 ejusdem.
El citado artículo 27 le impone al accionado acatar las órdenes sin demora y, al juez de amparo, si éste (accionado) no las cumpliera dentro del término fijado en el fallo, requerir al superior jerárquico del funcionario responsable, a fin de lograrlo. Si no obtiene resultado alguno, ordenará abrir proceso disciplinario en contra de uno y otro y, adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 52 ejusdem, quien incumpla injustificadmente una orden de amparo, incurrirá en desacato sancionable con arresto de hasta 6 meses y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales legales. La sanción será impuesta mediante trámite incidental, y luego consultada con el superior jerárquico, quien decidirá si debe confirmarse o, en su lugar, debe ser revocada.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que debe considerarse como un medio para buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Al efecto, la sentencia T-652 de 2010 de la Corte Constitucional destacó que:
“El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos. El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia”. (N. fuera del texto original)
Ahora bien, para la imposición de la sanción por desacato, es necesario que el juez verifique la existencia de dos elementos, a saber, el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona o entidad responsable; y el subjetivo, que dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación; en otras palabras, es preciso establecer no sólo si materialmente se presenta un incumplimiento de la orden judicial (factor objetivo), sino que además es preciso verificar si está acreditada la negligencia o renuencia de la autoridad (factor subjetivo), por lo que no es posible presumir la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento.
Ha precisado ésta Corporación que la declaratoria responsabilidad de tipo subjetivo impone analizar el grado de culpabilidad en que haya incurrido el funcionario o particular renuente y las circunstancias que hayan rodeado su conducta, de modo que el incidente es una herramienta de carácter persuasivo con la que cuenta el juez de tutela para imponer sanción de arresto o multa a quien de manera negligente e injustificada incumpla la orden judicial.
No es suficiente para sancionar, entonces, que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla, por parte de la persona encargada de su cumplimiento.
En ese sentido, la Sala ha establecido lo siguiente:
“Lo anterior [naturaleza...
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