Sentencia nº 52001-23-31-000-2011-00003-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 24 de Mayo de 2017
| Fecha | 24 Mayo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: H.A. RINCÓN
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 52001-23-31-000-2011-00003- 01 (46400)
Actor: L.J.R. Y OTROS
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Y OTRO
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Temas: Límites del recurso de apelación. Responsabilidad extracontractual del Estado - Elementos para su configuración. Responsabilidad por omisión - Deber de protección y seguridad de ciudadanos. Deber de protección y seguridad de concej al municipal - Denuncia pública - A usencia de protección de personas en situaciones de riesgo - P osición de garante institucional. Perjuicio por afectación a bienes constitucional y convencionalmente amparados.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Policía Nacional, contra la sentencia del 4 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño en la que se accedió a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda y trámite de primera instancia
1.1. Mediante escrito del 16 de diciembre de 2010, L.J.R.L. y A.C.V.O., en nombre propio y en representación de sus hijas menores: D.S.L.R. y J.L.V., por intermedio de apoderado judicial, presentaron demanda de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, y el municipio de Túquerres (Nariño) para que se les declare patrimonialmente responsables de los perjuicios ocasionados con la muerte del señor L.E.L.E., ocurrida el 29 de diciembre de 2008.
Como consecuencia de la anterior declaración solicitaron que se condenara a las demandadas a pagar: i) la suma equivalente a 100 SMLMV para cada demandante por perjuicios morales, ii) por concepto de daño a la vida de relación, el equivalente a 400 SMLMV a favor de L.J.R.L., D.S.L.R. y J.L.V., iii) a título de perjuicios materiales $922 243.375,00 para L.J.R.L., $108 271.880,00 para D.S.L.R., $63 619.886,00 a favor de J.L.V. y $2 730.300,00 para A.C.V.O..
Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes:
1.1.1. Para el año 2008, L.E.L.E. se desempeñaba como concejal municipal de Túquerres (Nariño).
1.1.2. El 18 de noviembre de 2008, en sesión ordinaria del Concejo Municipal de Túquerres, denunció públicamente que el día anterior se había enterado de la existencia de planes para asesinarlo, y que el hecho ya se encontraba en etapa de ejecución por cuanto los sicarios habían sido contratados.
1.1.3. La denuncia debió ser atendida de manera inmediata, máxime si en la entidad territorial se presentaba una grave situación de criminalidad contra los integrantes de esa corporación de elección popular, toda vez que 45 días antes se había atentado contra la vida del concejal M.E.A..
1.1.4. En esa misma audiencia, tal y como consta en el acta n.° 088 del 18 de noviembre de 2008, el concejal C.T. manifestó padecer de igual forma las amenazas que pendían sobre los cabildantes; adujo que pese a haber acudido a la Fiscalía y a la Policía para poner de presente los hechos, no se le había asignado ningún tipo de protección.
1.1.5. El presidente del Concejo Municipal de Túquerres, mediante oficio del 20 de noviembre de 2008, informó al alcalde municipal, a la Fiscalía General de la Nación, a la Policía Nacional y a la Personería Municipal sobre los hechos denunciados por los concejales.
El 2 de noviembre de 2008, por su parte, la alcaldesa municipal ofició al Ministro de Defensa para darle a conocer la situación de orden público en la entidad territorial.
1.1.6. La Policía Nacional inició los trámites para atender las denuncias presentadas por los concejales, no obstante, cuarenta y dos días después de iniciadas las comunicaciones y los trámites internos ante las entidades demandadas, el concejal L.E.L.E. continuaba sin protección.
1.1.7. El 29 de diciembre de 2008, L.E.L.E. recibió varios impactos con arma de fuego que segaron su vida.
1.1.8. La muerte del señor L.E. es imputable a las demandadas por omisión en el deber de protección y seguridad, lo que constituye una falla del servicio.
1.2. El Tribunal Administrativo de Nariño admitió la demanda en auto del 17 de enero de 2011 (f. 115 c. 1).
1.3. La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, en una escueta contestación se opuso a las súplicas de la demanda. Sostuvo que según el artículo 177 del C.P.C., le corresponde a la parte demandante acreditar la falla del servicio, toda vez que frente a esta no existen presunciones o sistemas de aligeramiento probatorio.
La alcaldía municipal de Túquerres no contestó la demanda.
1.4. Vencido el período probatorio dispuesto en providencia del 1º de junio de 2011 (f. 144 c. 1), el Tribunal de primera instancia, mediante auto del 13 de enero de 2012, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (f. 248 c. 1).
La parte actora alegó que de las pruebas aportadas y practicadas en el proceso se desprende que el daño ocurrió de manera directa por los hechos y omisiones que se atribuyeron a las entidades demandadas. Indicó que la administración pública incurrió en una falla del servicio porque conocía del riesgo que existía sobre la vida de los cabildantes y, sin embargo, tanto la alcaldía como la Nación se abstuvieron de brindarle protección inmediata al concejal asesinado.
El Ministerio Público rindió concepto en primera instancia para solicitar que se accediera a las pretensiones porque se verificó la obligación legal y reglamentaria a cargo de las demandadas, la omisión de suministrar los recursos físicos necesarios para evitar los perjuicios, el daño antijurídico y la relación causal entre este y la omisión.
La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional reiteró los argumentos de la contestación de la demanda, e indicó que el daño es imputable al hecho exclusivo de un tercero.
El municipio de Túquerres guardó silencio.
2. Sentencia apelada
El 4 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo Nariño profirió la sentencia impugnada, en la que encontró acreditada una falla del servicio atribuible a la Policía por la omisión en el deber de protección y, en consecuencia, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. El a quo sostuvo entre otros aspectos lo siguiente (se trascribe literalmente incluso con errores):
“ En lo que tiene que ver con el caso planteado, y en virtud de los argumentos hasta aquí expuestos, puede concluirse la existencia de un daño producto de la omisión en la que incurrieron las demandadas, especialmente la Policía Nacional como resultado del desconocimiento de la posición de garante que las mismas habían adquirido desde el momento mismo en el que conocieron la problemática de violencia y las amenazas que aquejaban a los concejales, aunado a que no se trataba de hechos aislados, por cuanto existían antecedentes de actos de violencia contra otros concejales del mismo municipio, como puede constatarse en los documentos remitidos a las autoridades, y de lo cual dan fe los testimonios de los concejales, por lo que un suceso como el ocurrido era previsible, y muy posiblemente evitable.
Además, como varios de los concejales lo señalan en su testimonio, las autoridades no eran ajenas a la difícil situación de violencia que afrontaban, y ante ello, habían dispuesto el plan padrino, como un plan de vigilancia y custodia de los concejales, pero el plan, como lo ponen en conocimiento varios de los testimonios previamente transcritos, era insuficiente, y se limitaba a hacer señalamientos a ciertas medidas preventivas, lo que deja entrever que dichas autoridades conocían la situación del orden público.
(…) Además, la adopción de las medidas por parte de la Policía fue tardía, por ejemplo en el caso de los chalecos antibalas, estos se suministraron horas después de la muerte del concejal, es decir, 41 días después de que informó ante el Concejo las amenazas en su contra…
Los argumentos hasta aquí expuestos, permiten brindar una respuesta positiva al problema jurídico principal planteado y claridad al asociado con la particularidad que es la Policía Nacional quien debe responder por los perjuicios ocasionados a las demandantes y no el municipio de Túquerres (Nariño); toda vez que si bien es cierto se trataba de un servidor público como lo fue el señor concejal, el municipio por conducto de su alcaldesa y funcionarios, desplegó lo que en competencia le correspondía hacer” (f. 272 a 289 c. ppal.).
3. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia
Inconforme con la decisión, la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional interpuso recurso de apelación, que fue concedido mediante auto del 19 de febrero de 2013 y admitido por esta Corporación en proveído del 19 de abril del mismo año.
Los fundamentos de la impugnación son, en síntesis, los siguientes:
3.1. No se demostró la relación de causalidad entre el daño y el comportamiento de la Administración Pública, toda vez que el primero provino del hecho determinante y exclusivo de un tercero.
3.2. La obligación de protección y seguridad no puede entenderse en términos absolutos, comoquiera que el Estado no es omnipotente, omnisciente y omnipresente.
3.3. El apoderado de los demandantes reconoció expresamente que el perjuicio se debió al resultado de la actividad delincuencial de una persona desconocida, es decir, un comportamiento que no es propio de la Policía Nacional.
En auto del 31 de mayo de 2013, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión en esta instancia (f. 373 c. ppal.).
La Policía Nacional solicitó revocar la decisión de primera instancia porque el daño no le es imputable, ya que fue producto del hecho...
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