Sentencia nº 88001-23-31-000-2010-00026-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 18 de Mayo de 2017
| Fecha | 18 Mayo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero p onente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 88001 - 23 - 31 - 000 - 2010 - 00026 - 02(AP)
Actor: R.E.B.B.
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE, INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, INVIAS
Decide la Subsección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el once (11) de octubre de dos mil trece (2013), por el Tribunal Contencioso Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en la que se decidió acceder a las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO
El Instituto Nacional de Vías - INVÍAS celebró el contrato 1982 de 2006, cuyo objeto fue la construcción del M. de Lancheros en un predio de propiedad del departamento de San Andrés. El señor R.E.B.B. demandó a la entidad con el fin que proceda a terminar la obra contratada, por lo que solicitó el amparo a los derechos colectivos al patrimonio público, la moralidad administrativa y la defensa de los bienes de uso público.
ANTECEDENTES
La demanda
R.E.B.B., en ejercicio de la acción popular, presentó demanda contra el Ministerio de Transporte - Instituto Nacional de Vías - INVIAS, el día ocho (8) de julio de dos mil diez (2010), con el objeto que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“ Primera: que se ordene a la entidad accionada que adelante las acciones y operaciones administrativas pertinentes para la ejecución de las obras, instalación y puesta en funcionamiento del muelle de la Cooperativa de Lancheros de la Isla de San Andrés, tal cual corresponde al contrato N° 1982\2006 Invías.
Segunda: que se condene a la accionada (INVIAS) y a quien corresponda, por el abandono del muelle de la cooperativa de lancheros, por la afectación a la moralidad administrativa y atentar contra el patrimonio público.
Que se reconozca el correspondiente incentivo económico de acuerdo al artículo 40 de la ley 472 de 1998.
Que se ordene o condene a las autoridades a retirar inmediatamente las estructuras metálicas que se encuentran en el predio de SUNRISE PARK, y se inicie el proceso de recuperación del muelle tan esperado por una Cooperativa tan tradicional de los NATIVOS RAIZALES y en pro del Desarrollo socioeconómico del Departamento, así como brindar un eficiente servicio a los turistas, residentes y usuarios en general que lo utilizan.
Que los culpables del detrimento patrimonial del heraldo (sic) público (sic) paguen de su propio pecunio por la pérdida millonaria ocasionada a las arcas públicas.”
La parte demandante sostuvo, como fundamentos de hecho, que el Ministerio de Transporte - INVIAS celebró el contrato 1982 de 2006, cuyo objeto era la construcción del Muelle de Lancheros en un predio de propiedad del departamento, ubicado al lado sur de las torres Sunrise Beach de San Andrés Isla, por valor de $512.980.000. La ejecución del contrato inició el 01-03-07 y finalizó el 30-06-2008, sin que se hubiera terminado la obra.
El Ministerio de Transporte, reportó en su boletín “Vías acuáticas a fecha marzo 2009”, la construcción de los flotantes de la pasarela sur del muelle, junto con su embarcadero, pero, aun así, no se cumplió con la meta que era dejarla en funcionamiento, debido a que se contrató la obra sin previa consulta y sin haber obtenido la viabilidad ambiental de parte de Coralina, ni de la Dimar como autoridad de la jurisdicción. Según el informe, para la culminación de la obra se requiere de una adición presupuestal de $1.300.000.000, que la obra actualmente se encuentra abandonada, pudriéndose en el predio Sunrise Park, lo cual constituye un claro detrimento patrimonial y una vulneración a la moralidad administrativa.
Según denuncia del 25 de mayo de 2010 presentada por el veedor de control ciudadano, y publicada en el periódico The Archipielago Press, dos módulos de la pasarela fueron trasladados hacia el inconcluso muelle de los pescadores que colinda con la Pesquera Antillana, en la Zona Industrial bajo la administración de Acción Social de la Presidencia de la República.
Trámite procesal relevante
La demanda fue admitida el 18 de noviembre de 2010, e ordenando notificar al Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías - INVIAS, y al representante del Ministerio Público, así como también se dispuso vincular al departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y a la Corporación para el Desarrollo Sostenible CORALINA.
La parte demandada contestó la demanda, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y propuso la excepción de inexistencia de pérdida de bienes del estado, adujo que la acción popular preventiva no permitiría que el juez impusiese al Estado actuaciones económicas o políticas tendientes a la defensa de derechos colectivos abstractos consagrados en la Constitución y la Ley. Seria, por ejemplo, improcedente que alguien mediante una acción popular y con el fin de proteger los derechos colectivos al ambiente sano, a la salubridad, a la educación pretendiese que el juez, a cualquier costo, ordenase al Estado cambiar un modelo económico por otro, cerrar las industrias, construir sistemas modernos de educación o de asistencia hospitalaria, abrir o cerrar vías. “De lo anterior podemos concluir que el Instituto Nacional de Vías-INVIAS, en ningún momento ha violado o vulnerado derecho colectivo alguno, como lo afirma el demandante, por el contrario de acuerdo a sus posibilidades técnicas, científicas, presupuestales y financieras, ha venido ejecutando obras en procura del bienestar de la comunidad isleña y en beneficio del interés colectivo como entidad estatal le corresponde por mandato constitucional y legal”.
La Corporación para el Desarrollo Sostenible - CORALINA, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no era la encargada de la construcción y puesta en marcha del muelle de Lancheros de San Andrés. “Nuestra intervención en este asunto, en calidad de máxima autoridad ambiental del Departamento y en ejercicio de nuestras competencias y funciones; fue la de decidir si era viable o no la expedición de la Viabilidad Ambiental, lo que se hizo oportunamente, y velar por el cabal cumplimiento de las condiciones y obligaciones impuestas, que también se ha venido haciendo, y se retomarán estas actividades de seguimiento y control una vez se reinicien las obras”.
A su turno, el apoderado del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, solicitó su desvinculación, toda vez que, a su juicio, no es posible endilgar responsabilidad alguna al departamento, “toda vez que éste fue un proyecto adelantado directamente por el INVIAS, sin la intervención del Departamento, y para lo cual fue suscrito el Contrato No. 1982 de 2006 entre el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS haciendo las veces de contratante y el señor J.O.C.P. en su condición de contratista. Como puede ver, la Gobernación de S.A. no tiene participación alguna en el mencionado contrato y no es procedente tampoco su intervención en el mismo toda vez que INVIAS es un ente autónomo, vinculado al ministerio (sic) de transporte (sic) y totalmente independiente del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”.
El veinticuatro (24) de febrero de dos mil once (2011), se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida; y por auto del ocho (8) de marzo del mismo año, se dio apertura al periodo probatorio.
El Tribunal dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión por el término de cinco (5) días mediante proveído del diez (10) de mayo de dos mil once (2011).
El a quo profirió fallo el día dieciséis (16) de junio de dos mil once (2011), el cual fue apelado por el INVIAS y el Archipiélago de San Andrés.
El Tribunal Contencioso Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante auto veintiséis (26) de septiembre de dos mil doce (2012), se decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, inclusive, por falta de notificación al Ministerio de Transporte.
Por lo anterior, el Tribunal Contencioso Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina dispuso notificar a todas y cada una de las partes, y se continuó el trámite legal de la acción llevándose infructuosamente audiencia de pacto de cumplimiento el cinco (5) de julio de dos mil trece (2013), y posteriormente dándose apertura a la fase probatoria mediante auto del diecisiete (17) de julio del mismo año.
Mediante auto del cinco (5) de septiembre de dos mil trece (2013), se dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión por el término de cinco (5) días, la Nación - Ministerio de Transporte resaltó que la entidad no debió estar vinculada, toda vez que los hechos no dan cuenta de una relación directa o indirecta, pues el Ministerio de Transporte no celebró contrato alguno para la realización de la obra en el muelle de Lancheros, por tal motivo realizó un recuento normativo sobre la naturaleza jurídica de la entidad demandada.
Concluyó que el Ministerio de Transporte, “no construye, ni ejecuta obras como la solicitada por el actor popular, ya que éste es eminentemente regulador, planificador y normativo del sector transporte, y a hoy no cuenta con funciones de tipo operativo en cuanto a construcción, ejecución de obras, instalación de muelles, (…)”.
La sentencia apelada
El Tribunal Contencioso Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante sentencia del once (11) de octubre de dos mil trece (2013), decidió:
“ PRIMERO: AMPÁRESE los derechos colectivos al patrimonio público y a la defensa de los bienes de uso público, amenazados por el - Instituto Nacional de Vías, INVIAS, con ocasión de la Construcción del Muelle de Lancheros...
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