Sentencia nº 25000-23-41-000-2016-00567-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 18 de Mayo de 2017
| Fecha | 18 Mayo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCI Ó N PRIMERA
Consejero ponente: R.A.S.V. É S
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-41-000-2016-00567-02 (AC) A
Actor: J.A.P.S.
Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL - DIRECCIÓN DE PERSONAL
Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 13 de septiembre de 2016, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, sancionó al C..R.O.P., Director de Personal del Ejército Nacional,con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes por desacatar las órdenes judiciales impartidas por dicha autoridad judicial y por esta Sección en fallos de 28 de marzo y 23 de junio de 2016, respectivamente.
ANTECEDENTES
1.1. HECHOS
El señor J.A.P.S. presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, acción constitucional de amparo solicitando la protección de sus derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y de petición que estimó vulnerados por cuanto la Dirección de Personal del Ejército Nacional no contestó de fondo su solicitud de 28 de enero 2016, en consecuencia, no se le reconocieron ni pagaron los tres meses de alta establecidos como derecho en el artículo 164 del Decreto 1211 de 1990.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante fallo de tutela proferido el 28 de marzo de 2016, amparó el derecho fundamental de petición del señor J.A.P.S. y, en consecuencia, ordenó al Director de Personal del Ejército Nacional que dentro del término de 48 horas siguientes a la notificación de dicha providencia, respondiera a la petición presentada por el accionante, en forma clara, precisa, de manera congruente y atendiendo lo previsto en el Decreto 4433 de 2004; por otra parte, negó las demás pretensiones.
Frente a dicho fallo el accionante presentó escrito de impugnación, que correspondió desatar a esta Sección mediante sentencia de 23 de junio de 2016, en la que resolvió, lo siguiente:
“PRIMERO: REVÓCASE la providencia impugnada, esto es la sentencia proferida el 28 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en su numeral segundo, en cuanto negó el amparo de los derechos fundamentales a la vida y al mínimo vital, deprecados por el señor J.A.P.S.. En su lugar se dispone, AMPÁRANSE los derechos fundamentales a la vida y al mínimo vital.
SEGUNDO: En consecuencia, ORDÉNASE que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, la DIRECCIÓN DE PERSONAL DEL EJÉRCITO NACIONAL adelante todos los trámites administrativos tendientes al reconocimiento de los tres meses de alta a que tiene derecho el señor J.A.P.S., a fin de que se haga efectivo su pago dentro de los cinco (5) días siguientes al reconocimiento, conforme el artículo 164 del Decreto 1211 de 1990, de acuerdo con la parte motiva de está providencia […]”.
1.2. ACTUACIÓN
El primero de septiembre de 2016, el señor J.A.P.S. interpuso incidente de desacato ante Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por el presunto incumplimiento de la orden impartida en la sentencia de 23 de junio de 2016 proferida por esta Sección, consistente en reconocer y pagar los tres meses de alta a que tiene derecho el accionante para la formación de su expediente de prestaciones sociales, de conformidad con el artículo 164 del Decreto 1211 de 1990.
Mediante auto de 5 de septiembre de 2016 (fl. 32 a 33), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, ordenó la apertura del trámite incidental en contra del C.R.O.P., Director de Personal del Ejército Nacional.
1.3. LA CONTESTACIÓN
El Director de Personal (E) del Ejército Nacional, dentro del trámite del grado jurisdiccional de consulta del incidente de desacato, manifestó que mediante oficio con radicado número 20163131113751 MDN-CGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF-COPER-DIPER de 25 de agosto de 2016, comunicó al Consejero ponente sobre el trámite que se está adelantando para dar cumplimiento a la orden impartida por esta Sala, en ese sentido, informando que el acto administrativo de reconocimiento de los tres meses de alta se encuentra en la oficina de asesoría jurídica del Comando General de las Fuerzas Militares.
Indicó que en el proceso de amparo constitucional, se dictaron dos fallos, uno por parte del Tribunal y otro por esta Sección, en el primero se ordenó que se brindara respuesta clara, precisa y de fondo sobre la solicitud de reconocimiento de los tres meses de alta elevada por el accionante; y en el otro, se dispuso el reconocimiento y pago de los tres meses de alta al mismo, derecho consagrado en el artículo 164 del Decreto 1211 de 1990.
1.4. LA PROVIDENCIA CONSULTADA
Mediante auto de 13 de septiembre de 2016 (fl. 38 a 44), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO.- SANCIONAR por desacato al Director de Personal del Ejército Nacional; en consecuencia, se le IMPONE al señor C.R.O. Pulido […] el pago de una multa de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes […].
SEGUNDO.- ORDÉNASE al señor C.R.O.P., Director de Personal del Ejército Nacional, que dé inmediato cumplimiento a las órdenes impartidas en los fallos de tutela proferidos el 28 de marzo de 2016 por esta Corporación y 23 de junio de 2016 por el Consejo de Estado […]”.
El a quo consideró que ante la falta de pruebas sobre el cumplimiento de los fallos, aunado al silencio guardado dentro del trámite incidental, para dicha Corporación no era dable determinar que el funcionario incidentado había cumplido con lo ordenado, pero concluyó que con dichas actitudes sí se demostraba omisión, negligencia y desidia frente a lo dispuesto por la autoridad judicial.
En consecuencia, y ante la falta de medios probatorios que dieran fe del cumplimiento exigido, sancionó al C.R.O.P., Director de Personal del Ejército Nacional.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
De conformidad con el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, esta Corporación resulta competente para conocer en grado jurisdiccional de consulta de la sanción por desacato impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A al Director de Personal del Ejército Nacional, por el incumplimiento de las órdenes impartidas por dicha autoridad judicial el 28 de marzo y, por esta Sección, el 23 de junio de 2016.
De manera previa a la decisión, estima la Sala pertinente pronunciarse respecto de i) el cumplimiento de las órdenes dictadas por el juez de tutela y el incidente de desacato; y, ii) el grado jurisdiccional de consulta de sanciones por desacato impuestas en acciones de tutela.
2.1. EL CUMPLIMIENTO DE LAS ÓRDENES DICTADAS POR EL JUEZ DE TUTELA Y EL INCIDENTE DE DESACATO
Reitera la Sala que la tutela es una acción judicial creada por la Constitución Política de 1991, como un procedimiento preferente, subsidiario, residual y autónomo dirigido a la protección de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad o un particular.
La acción constitucional de amparo, se encuentra consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, del que se colige que por vía de tutela se obtiene la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados de toda persona.
Impartida la orden de protección de un derecho fundamental, la persona accionada debe proceder a cumplirla en los términos en que ha sido dictada; o, en su defecto, demostrar por qué no ha sido posible darle cumplimiento.
Con el objetivo de evitar que las órdenes de tutela resulten inocuas, el Decreto 2591 de 1991 dotó al juez constitucional de una serie de mecanismos y facultades que le permiten impulsar su cumplimiento de parte de la autoridad o particular obligados a acatar las medidas de protección adoptadas.
Al respecto, debe resaltar la Sala que lo atinente al cumplimiento de los fallos de tutela está previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 y, al tópico del incidente de desacato, que opera en caso de presentarse un incumplimiento injustificado, en el 52 ejusdem.
El citado artículo 27 le impone al accionado acatar las órdenes sin demora y, al juez de amparo, si éste (accionado) no las cumpliera dentro del término fijado en el fallo requerir al superior jerárquico del funcionario responsable, a fin de lograrlo. Si no obtiene resultado alguno, ordenará abrir proceso disciplinario en contra de uno y otro y, adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 52 ejusdem, quien incumpla injustificadmente una orden de amparo, incurrirá en desacato sancionable con arresto de hasta 6 meses y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales legales. La sanción será impuesta mediante trámite incidental, y luego consultada con el superior jerárquico, quien decidirá si debe confirmarse o, en su lugar, debe ser revocada.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que debe considerarse como un medio para buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Al efecto, la sentencia T-652 de 2010 de la Corte Constitucional destacó que:
“El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos. El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es...
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