Sentencia nº 25000-23-26-000-2010-00049-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 26 de Abril de 2017
| Fecha | 26 Abril 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - Objeto / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Por mayor permanencia en obra / MAYOR PERMANENCIA EN OBRA - I nicio tardío de obras y ampliación de plazo contractual / MAYOR PERMANENCIA EN OBRA - No se acreditó los mayores costos asumidos por el contratista / OBRAS NO PREVISTAS - Ausencia de demostración / PAGO DEL PRECIO TOTAL DEL CONTRATO - No procede por no obrar recibo a satisfacción de la obra / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL - Constituye requisito de procedibilidad para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL - Requisitos
Con la expedición de la Ley 1285 de 2009, la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad cobró pleno vigor para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en ejercicio de alguna de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 C.C.A. (…) Resulta de la esencia del agotamiento de la conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad, que se presente la solicitud respectiva ante el Ministerio Público, con expresa invocación tanto de las pretensiones elevadas por el convocante, como de los supuestos fácticos en que se apoyan. Esto, con el propósito, entre otros, de identificar la coincidencia que debe existir entre los hechos y pretensiones que se contienden tanto en la etapa conciliatoria como en la instancia judicial, pues no de otra forma podría entenderse satisfecha la exigencia legal que consagra la evacuación previa de dicho mecanismo de solución de conflictos.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 / LEY 1285 DE 2009
PRUEBA DOCUMENTAL - Act as de conciliación y del c omité de defensa judicial y conciliación / ACTA DE CONCILIACIÓN Y DEL COMITÉ DE DEFENSA JUDICIAL Y CONCILIACIÓN - No tienen valor probatorio para acreditar la ocurrencia de supuestos de hecho
Esta S. ha sentado su postura acerca de la imposibilidad de valorar las actas de conciliación extrajudicial o las actas del comité de defensa y conciliación de las entidades públicas, como una prueba documental con la virtualidad de acreditar, por cuenta de su contenido, la efectiva ocurrencia de los supuestos de hecho en que se fundamentan las pretensiones o en las que se apoya su defensa, consideraciones que en este caso y por las mismas razones que allí se han expuesto deben hacerse extensivas al caso concreto. NOTA DE RELATORÍA: sobre el valor probatorio de las actas de conciliación en procesos contenciosos administrativos, consultar sentencias de 30 de octubre de 2013, Exp. 32556, CP. M.F.G.; y de 15 de abril de 2015, Exp. 33173, CP. H.A.R. (E).
MAYOR PERMANENCIA EN OBRA - Por tardanza en su inicio / DEMORA EN EL INICIO DE LA OBRA - Imputable a la contratista por in cumplimiento de obligaciones contractuales / DEMORA EN EL INICIO DE LA OBRA - Se produjo con ocasión del retraso en el trámite de documentos que incumbían al resorte del contratista
En el período comprendido entre la firma del contrato y la suscripción del acta de inicio de la obra se llevaron a cabo trámites que al tenor de las disposiciones contenidas en el documento precontractual, como en las previsiones inmersas en el acuerdo de voluntades incumbían al resorte del contratista en cuanto a su presentación ante la interventoría y al IDU en relación con su aprobación. Sin embargo, la presentación de los mismos por el contratista no fue oportuna, dado que las fechas de radicación de varios de los documentos enlistados en el escrito al que se hizo mención datan de septiembre de 2006, mes en que se dio comienzo a la obra. Para la Sala, la circunstancia señalada impide considerar de recibo los argumentos del apelante, en cuanto a que la tardanza en la suscripción del acta de inicio se produjo por causas imputables a la entidad estatal. Por el contrario, se concluyó que la demora para empezar la obra estribó en la tardanza para allegar las hojas de vida del personal presentadas por el contratista, cuestión que se opone a la posibilidad de reclamar a su contraparte el reconocimiento de perjuicios derivados de una situación que concernía a la órbita de acción propia del demandante.
RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - No se genera por el solo transcurso del tiempo
Subraya la Sala que, como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sección Tercera, el solo transcurso del tiempo por sí mismo no genera ruptura del equilibrio económico del contrato, por cuanto se requiere acreditar los mayores costos en los cuales el contratista incurrió, producto de la mayor permanencia lo cual, en este caso, no se probó. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la prueba de mayores costos o perjuicios asumidos por el contratista con ocasión de la mayor permanencia en obra, consultar sentencia de 20 de octubre de 2014, Exp. 24809, CP. J.O.S.G..
AMPLIACIÓN DEL PLAZO - No genera mayores costos al haberse estipulado sin costos adicionales por acuerdo entre las partes / LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN INTERNA DE LOS CONTRATOS - Facultad de las partes para pactar las condiciones del contrato conforme a la información disponible / PRINCIPIO VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM NON VALET - No es lícito hacer valer un derecho en contradicción con una conducta anterior
Al suscribir el acuerdo modificatorio No. 2, expresamente se incorporó en su texto que su suscripción no generaría costos para el IDU. Siendo ello así y no habiéndose cuestionado la legalidad del acuerdo en comento, debe concluirse que el mismo goza de validez y las estipulaciones allí contenidas están llamadas a producir plenos efectos. En ese orden, no resulta ajustado que en sede judicial se desconozca el libre consentimiento que en dicho acuerdo se depositó frente a la ausencia de costos a cargo del ente contratante por causa de la ampliación del plazo. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la libertad de configuración de los contratos y el principio venire contra factum proprium non valet, de 29 de octubre de 2012, Exp. 21429, CP. D.R.B..
MAYOR PERMANENCIA EN OBRA - Por la ampliación del plazo derivado de la suscripción de tres contratos adicionales / AMPLIACIÓN DEL PLAZO - No se comprobó que el contratista incurriera en mayores costos / MAYOR PERMANENCIA EN OBRA - Improcedencia de reconocimiento de los valores pretendidos
Se expuso en la demanda que las tres prórrogas que sufrió el Contrato de Obra No. 193 se originaron, en suma, por las necesidades de cambiar los diseños iniciales, debido a que en las inmediaciones de los tramos a intervenir residían adultos mayores, quienes, para su acceso, requerían vías vehiculares y no peatonales como originalmente se previó, hecho que generó al contratista sobrecostos por la mayor permanencia en obra. (…) La Sala no evidencia elemento tendiente a demostrar que entre la fecha en la que se suscribió el contrato y la fecha en la que terminaron las actividades hubiera ocurrido un aumento de costos de insumos y materiales por cuenta del cual se hubiera impactado nocivamente la economía del contrato, toda vez que no existe prueba de los costos directos en que, de manera efectiva, debió incurrir el contratista para ejecutar la obra encomendada. Para ese propósito no bastaba con sostener que el simple paso del tiempo comportó un incremento de precios de construcción superior al proyectado en la propuesta. Resultaba indispensable demostrar el costo real de su ejecución y que éste excedió de manera considerable el precio formulado en la propuesta, actividad probatoria que en el caso no se llevó a cabo, habida cuenta de que no se aportó ni la oferta contentiva de los respectivos valores como tampoco prueba documental alguna dirigida a demostrar cuál fue su costo real en el año 2007. Así las cosas, la Sala no accederá al reconocimiento de los valores pretendidos por concepto de mayor permanencia en obra. NOTA DE RELATORÍA: En relación con el reconcomiendo de mayores costos asumidos por el contratista, consultar sentencia de 29 de julio de 2015, Exp. 41008, CP. H.A.R. (E)
ADICION EN PLAZO Y PRECIO DEL CONTRATO DE OBRA / OBRAS ADICIONALES EJECUTIADAS POR ADICIÓN DEL CONTRATO / OBRAS NO PREVISTAS EJECUTADAS DENTRO DEL CONTRATO - A usencia de demostración de la naturaleza, descripción y cantidad de las actividades no reconocidas al contratista
Se tiene que existió una adición en plazo y en precio en la suma de 765'665.315 para la ejecución de obras de inspección y rehabilitación de las redes hidrosanitarias, las cuales se encuentran íntimamente relacionadas con aquellas descritas en el cuadro que se allega como soporte de la pretensión de reconocimiento de obras no previstas. También se evidencia que existió un reconocimiento de mayores cantidades por valor de $328'499.263, aun cuando no se conoce con certeza sobre cuáles obras recayó ese aumento. Ambos conceptos suman un total de $1.094'165.578. Ahora, el material probatorio que reposa en el expediente no ofrece elementos de juicio encaminados a determinar las cantidades de obra hidrosanitaria y demás obras adicionales ejecutadas en virtud de la adición No. 01 y la falta de correspondencia entre aquellas y las descritas en el cuadro de cuantificación y valoración de obras no previstas. Lo mismo ocurre en lo concerniente a su pago en favor del contratista de cara a la ausencia de pruebas que permitan aproximarse al devenir financiero del contrato, en tanto no militan en el plenario las actas parciales de obra con la indicación de los desembolsos efectuados al contratista y los conceptos a los que atendió cada uno. (…) Ciertamente, la incertidumbre que se deja plasmada y que estriba en el desconocimiento -en cuanto a la naturaleza, descripción y cantidad- de las obras ejecutadas que ya fueron objeto de reconocimiento y su posible correspondencia con aquellas que constituyen la materia de reclamación, a todas luces se opone al reconocimiento...
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