Sentencia nº 25000-23-42-000-2016-06188-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 6 de Abril de 2017
| Fecha | 06 Abril 2017 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil diecisiete (2017)
R adicación número : 25000-23-4 2 -000-2016-0 6188 -01 (AC)
A ctor : D.N.O.H.
Demandado : INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL - INCODER - EN LIQUIDACIÓN
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por las partes en contra del fallo del 1 de marzo de 2017, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que decidió:
“ PRIMERO .- CONC EDER, COMO MECANISMO TRANSITORIO, la acción de tutela instaurada por la señora D.N.O.H. contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, la Agencia de Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierra, y Fiduagraria S.A., para obtener la protección de sus derechos fundamentales a la estabilidad laboral reforzada, igualdad, salud, seguridad social y mínimo vital, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- La señora D.N.O.H., deberá actuar de forma diligente y en un término no mayor a cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia, inicie para iniciar (sic) las acciones Contenciosas Administrativas correspondiente (sic), por cuanto el amparo constitucional operará hasta tanto sea decidida la medida cautelar consagrada en el artículo 22 y subsiguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En caso de omitirse lo anterior, generará cesación de los efectos del presente fallo.
TERCERO.- ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras, vincular a la señora D.N.O.H., en un término de tres (3) días, en un cargo igual al que venía desempeñando en el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder - o que no desmejore sus condiciones laborales.
(…) ”
I. ANTECEDENTES
1. La petición de amparo
La señora D.N.O.H., a través de apoderada judicial, ejerció acción de tutela en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder - En liquidación, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales a la estabilidad laboral reforzada, a la igualdad, a la salud, a la seguridad social, al mínimo vital, a recibir una protección especial por ser madre cabeza de familia y al derecho a la educación de sus hijos, los cuales consideró vulnerados con ocasión de supresión y posterior desvinculación del cargo que desempeñaba en la entidad demandada.
En consecuencia, solicitó que se ordenara a la Agencia de Desarrollo Rural, a la Agencia Nacional de Tierras y a Fiduagraria S.A. que se reincorporara a la demandante real y efectivamente al cargo que desempeñaba o a uno superior en alguna de las entidades, con el fin de lograr así un resarcimiento suficiente para el desmedro de sus derechos.
La solicitud de tutela, tuvo como fundamento los siguientes:
2. Hechos
Señaló que es contadora pública, especialista en revisoría fiscal y contraloría y que laboró para el Incoder En Liquidación desde el 1 de diciembre de 2014, en el cargo de técnico administrativo código 3124 grado 16, para tesorera, en la territorial Boyacá.
Manifestó que tiene bajo su cargo a sus dos hijos menores, los cuales se encuentran cursando estudios universitarios y secundarios, gastos que, sumados a la manutención de su hogar, son sufragados con el salario que devengaba en el Incoder y que, además, adelanta estudios de maestría.
Mencionó que en el año 2015, el Incoder presentó una lista de las personas que de su planta de personal gozaban de una protección especial y que se encuentra ubicada en la casilla 115 por cuanto se acreditó su condición de madre cabeza de familia.
Precisó que el 7 de diciembre de 2015, mediante el Decreto 2365, se suprimió el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.
Adujo que, el 24 de noviembre de 2016, se notificó de una comunicación proferida por el Incoder en la que se le informa que el cargo que ostentaba en la entidad fue suprimido.
Anotó que por su calidad de madre cabeza de familia, y antes de que se realizara su retiro efectivo, se comunicó vía correo electrónico a la dirección de talento humano del Incoder donde solicitó su incorporación en alguna de las agencias creadas en reemplazo de la entidad suprimida, es decir, en la Agencia Nacional de Tierras o en la Agencia de Desarrollo Rural, en un cargo equivalente en el Departamento de Boyacá, petición que, al momento de haberse interpuesto la acción de tutela, no había sido resuelta.
Explicó que desempeñó labores hasta el 7 de diciembre de 2016, fecha en la que se hizo efectiva la desvinculación del cargo.
3. Fundamento de la petición
Mencionó que la protección a los derechos fundamentales solicitada debe ser inmediata, la cual no puede ser proporcionada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que es un hecho notorio que esos procesos tienen una duración prolongada, y, en consecuencia, no cuenta con un mecanismo de defensa judicial ordinario que le proporcione una protección eficaz.
Indicó que la Corte Constitucional ha admitido la procedencia excepcional de la tutela para solicitar el reintegro de servidores públicos a los cargos de los que han sido desvinculados, cuando en el caso concreto se evidencie una vulneración a un derecho fundamental y la ocurrencia de perjuicio irremediable, ya que en esos eventos los medios de control ordinarios no proporcionan una protección eficaz y adecuada.
Señaló que si bien, en los procesos declarativos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo pueden solicitarse el decreto y práctica de medidas cautelares con el fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, no es posible establecer con certeza y el grado de eficacia e idoneidad de dichos instrumentos para la protección de los derechos fundamentales.
Adujo que, si bien los servidores provisionales gozan de una estabilidad relativa, en la medida en que pueden ser desvinculados para proveer el cargo que ocupan con una persona de carrera, en el caso en estudio se trató de la supresión de la entidad y aún no ha sido proveído dicho cargo mediante el concurso.
Manifestó que, por el hecho de haberse suprimido el empleo que desempeñaba, su condición especial como madre cabeza de familia no desaparece, razón por la que al existir su cargo en las otras entidades creadas para reemplazar al Incoder, debió haber sido incorporada a dichas plantas de personal, por cuanto cumple con los requisitos para acceder al cargo y con lo que resulta posible la protección de los derechos fundamentales y el cumplimiento de los fines del Estado, hasta tanto, se provean los cargos de manera definitiva mediante el concurso de méritos.
Aclaró que la Corte Constitucional, en la sentencia T-186 de 2013, le había indicado al Incoder cómo debía proceder frente a las personas que pertenecían a los grupos de funcionarios que ostentan la calidad madres o padres cabeza de familia, discapacitados o prepensionados, pues en ellos concurre una relación de dependencia intrínseca entre la permanencia en el empleo público y la garantía de sus derechos fundamentales. De allí que la jurisprudencia haya sostenido que la eficacia de los derechos dependa del reconocimiento de la estabilidad laboral en aquellos casos, a través de un ejercicio de ponderación entre tales derechos y los principios de la carrera administrativa.
Sostuvo que en la misma providencia, se le indicó que si bien se encuentra liquidada, sus obligaciones recaen en las agencias que nacieron en su reemplazo, ya que las vinculaciones desde la entidad liquidada y hacia estas se hicieron con base en los perfiles y las funciones de los empleados que para ella laboraban, con lo cual se pasó por alto el derecho preferencial de las personas de reten social.
4. Trámite de la solicitud de amparo
Mediante auto del 11 de enero de 2017, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda de la acción de tutela y se ordenó notificar el inicio de la actuación al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder -.
Posteriormente, se profirió sentencia el 24 de enero de 2017, decisión en la cual se concede la protección de los derechos fundamentales de manera provisional, hasta tanto la demandante interponga la demanda correspondiente, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y ordenó a la Agencia Nacional de Tierras que vinculara a la señora O.H. en el cargo que venía desempeñando en el Incoder.
Sin embargo, la Agencia Nacional de Tierras solicitó la nulidad de todo lo actuado, por cuanto no había sido vinculada al proceso de la referencia.
En virtud de la solicitud mencionada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto mediante el cual se admitió la demanda interpuesta en ejercicio de la acción de tutela y ordenó vincular a la Agencia Nacional de Tierras.
5. Argumentos de Defensa
5.1. Incoder En liquidación
El apoderado general del patrimonio autónomo denominado “P.A.R. Incoder EN LIQUIDACIÓN” y en virtud del contrato de fiducia mercantil suscrito entre la sociedad Fiduagraria S.A. y el Incoder, rindió el informe solicitado en los siguientes términos:
Señaló que por mandato del Decreto 2365 de 2015, el Incoder En Liquidación fue suprimido y liquidado, circunstancia que se consumó el 6 de diciembre de 2016, luego, a partir de esa fecha la entidad pública dejó de ser sujeto de derechos y obligaciones, lo que llevó consigo que todos los empleos fueran suprimidos y todas las relaciones laborales terminadas.
Indicó que bajo la normatividad mencionada, es claro que el Incoder no podía, puede ni podrá dar cumplimiento a la petición de la demandante.
Precisó que el 5 de diciembre de 2016, dentro de los...
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