Sentencia nº 11001-03-25-000-2014-00024-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 6 de Abril de 2017
| Fecha | 06 Abril 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejera p onente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá D.C., seis (06) de abril de dos mil diecisiete (2017)
R.ica ción número: 11001 - 03 - 25 - 000 - 2014 - 00024 - 00 ( 0063-14 )
Actor: CAJA DE AUXILIOS Y PRESTACIONES DE LA ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE AVIADORES CIVILES (CAXDAC)
Demandad o : SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE
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La Sala conoce el proceso de la referencia con informe de la Secretaría de la Sección Segunda para fallo de única instancia.
La demanda
Se trata del medio de control de Nulidad Simple promovido por la CAXDAC con el objeto de obtener la anulación de la Circular Externa 000010 de 27 de octubre de 2009, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, dirigida a «las empresas privadas de transporte aéreo empleadoras de aviadores civiles», indicándoles la forma y metodología para elaborar y contabilizar, a partir del año 2008, el cálculo actuarial para «estimar» las obligaciones pensionales a favor de sus empleados aviadores civiles afiliados a dicha Caja.
La Circular contiene 14 numerales que a continuación se enuncian de manera descriptiva, debido a que es considerablemente extensa:
1) El primer numeral determina que las empresas privadas de transporte aéreo están obligadas a elaborar el aludido cálculo actuarial sobre las obligaciones pensionales a favor de sus empleados aviadores civiles afiliados a CAXDAC;
2) El numeral segundo precisa lo relacionado con el propósito y los efectos o consecuencias de la aceptación del mencionado cálculo actuarial, por parte de la Superintendencia de Puertos y Transporte;
3) Los numerales tercero y cuarto aluden a las bases técnicas que deben ser tenidas en cuenta por las empresas privadas de transporte aéreo para la elaboración del cálculo actuarial;
4) El numeral quinto estipula el procedimiento para la elaboración del cálculo actuarial en caso de que una empresa privada de transporte aéreo quiera transferir a CAXDAC la totalidad de los recursos adeudados por concepto de obligaciones pensionales a favor de sus empleados aviadores civiles afiliados a dicha Caja;
5) El numeral sexto determina cual es el personal de aviadores civiles afiliados a CAXDAC que tienen derecho a que su obligación pensional sea objeto del cálculo actuarial, por parte de las empresas privadas de transporte aéreo;
6) El numeral séptimo indica cual es la información básica de los aviadores civiles a tener en cuenta para la elaboración del cálculo actuarial, a cargo de las empresas privadas de transporte aéreo;
7) El numeral octavo establece el formato que deben diligenciar las empresas privadas de transporte aéreo para presentar los resultados del cálculo actuarial de las deudas pensionales a favor de cada uno de los aviadores civiles afiliados a CAXDAC;
8) El numeral noveno señala cual es el salario a tener en cuenta, por parte de las empresas privadas de transporte aéreo, para elaborar el cálculo actuarial de las deudas pensionales a favor de cada uno de los aviadores civiles afiliados a CAXDAC;
9) El numeral décimo indica el procedimiento que deben seguir las empresas privadas de transporte aéreo para trasladar a CAXDAC los valores resultantes del cálculo actuarial de las deudas pensionales a favor de cada uno de los aviadores civiles afiliados a CAXDAC;
10) Los numerales once y doce hacen referencia al procedimiento para calcular actuarialmente y trasladar a CAXDAC los bonos pensionales y las indemnizaciones sustitutivas a que hubiera lugar, por parte de las empresas privadas de transporte aéreo, a favor de los aviadores civiles afiliados a dicha Caja que no alcancen a tener derecho a la respectiva pensión;
11) El numeral trece indica el procedimiento para solicitar a la Superintendencia de Puertos y Transportes la aprobación del cálculo actuarial; y
12) el numeral catorce indica que la Circular rige a partir de su publicación.
Contra la Circular Externa 000010 de 27 de octubre de 2009, la CAXDAC formula los siguientes cargos:
Primer cargo.- Vulneración de los artículos 3.º de la Ley 860 de 2003 y 1.º de su Decreto Reglamentario 1269 de 2009
CAXDAC argumenta, que con la Circular demandada, la Superintendencia de Puertos y Transporte vulneró los artículos 3.º de la Ley 860 de 2003 y 1.º de su Decreto Reglamentario 1269 de 2009, que según su dicho, establecen que toda empresa privada que tenga o haya tenido como empleados a aviadores civiles afiliados a CAXDAC, debe calcular actuarialmente las obligaciones pensionales a favor de aquellos, para efectos de trasferir dichos valores a la mencionada Caja.
La demandante precisa al respecto, que la Circular se limitó a impartir instrucciones sobre el aludido estudio actuarial únicamente respecto de las empresas privadas de transporte aéreo, siendo que las normas invocadas estatuyen que dicho trámite es una obligación de todas las empresas privadas en general sean o no de transporte aéreo, que contraten o hayan contratado aviadores civiles afiliados a CAXDAC.
Segundo cargo.- Desconocimiento de los artículos 24 de la Ley 100 de 1993 y 6.º del Decreto Reglamentario 1269 de 2009
Para la demandante, el apartado final del numeral 2.º de la Circular demandada, al señalar que «los cálculos actuariales y su aceptación no constituyen título ejecutivo para exigir el pago de las obligaciones económicas», desconoce los artículos 24 de la Ley 100 de 1993 y 6.º del Decreto Reglamentario 1269 de 2009, en los que se establece que la facturación mensual elaborada por las administradoras de los diferentes regímenes pensionales, como lo es CAXDAC, prestará mérito ejecutivo.
Tercer cargo.- Falta de competencia de la Superintendencia de Puertos y Transporte para regular aspectos relacionados con bonos pensionales e indemnizaciones sustitutivas de los aviadores civiles afiliados a CAXDAC
El tercer cargo se estructura contra los numerales 11) y 12) de la Circular Externa 000010 de 2009, que hacen referencia al método que las empresas privadas de transporte aéreo deben seguir para efectuar el cálculo actuarial respecto de los bonos pensionales e indemnizaciones sustitutivas a que hubiera lugar, a favor de sus empleados aviadores civiles afiliados a CAXDAC, a efectos de trasladar tales recursos a dicha Caja.
Sobre el particular alega la actora, que la Superintendencia de Puertos y Transporte no tenía competencia para dar instrucciones a las empresas privadas de transporte aéreo sobre tales aspectos, pues, en su sentir, ni el artículo 3.º de la Ley 860 de 2003, ni su Decreto Reglamentario 1269 de 2009, que establecen la obligación de realizar dichos cálculos actuariales, estatuyen, que el estudio actuarial de las obligaciones pensionales a favor de los aviadores civiles afiliados a CAXDAC, comprende también los bonos pensionales y las indemnizaciones sustitutivas.
Oposición a la demanda
En lo que tiene que ver con el primer cargo, la Superintendencia de Puertos y Transporte sostiene, que la Circular demandada sólo contiene instrucciones dirigidas a la empresas privadas de transporte aéreo porque a dicha entidad sólo compete vigilar las actividades del sector transporte, pero ello no quiere decir, que las empresas privadas en general que no tengan por objeto el transporte aéreo, y que contraten o hayan contratado aviadores civiles afiliados a CAXDAC, no estén obligadas a calcular actuarialmente las obligaciones pensionales a favor de sus empleados aviadores civiles y luego trasladar los valores resultantes de dicha operación a CAXDAC.
Respecto del segundo cargo, la Superintendencia de Puertos y Transportes señala, que la Circular demandada no vulnera los artículos 24 de la Ley 100 de 1993 y 6.º del Decreto Reglamentario 1269 de 2009, puesto que, no se está modificando la naturaleza ejecutiva de las facturaciones que elaboran las administradoras de los regímenes pensionales, ya que el mencionado cálculo actuarial hace referencia a un trámite diferente al cobro ejecutivo que pueden adelantar estas respecto de las obligaciones que los diferentes empleadores les adeuden.
Frente al tercer cargo, argumenta la Superintendencia de Puertos y Transporte, que las instrucciones contenidas en la Circular demandada respecto de la metodología para calcular actuarialmente los bonos pensionales e indemnizaciones sustitutivas, por parte de las empresas privadas de transporte aéreos, fueron expedidas con fundamento en lo dispuesto en el Decreto Reglamentario 1269 de 2009, por lo que dicha entidad sí tenía competencia para tratar el tema en la referida Circular.
Alegatos de conclusión
Las partes demandante y demandada alegaron de conclusión reiterando los argumentos expuestos anteriormente.
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Público, a través de su Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación, solicitó denegar la pretensión de nulidad de la circular demandada, alegando: i) que la circunstancia de que la Superintendencia, expidiese una Circular aplicable solamente a las empresas de transporte aéreo, no modifica ni extingue la obligación que en ese sentido tienen la generalidad de empresas privadas que tengan o hayan tenido contratados aviadores civiles, de realizar sus aportes a CAXDAC con base en los respectivos cálculos actuariales; ii) que el cálculo actuarial respecto del cual se dan instrucciones en la Circular demandada, es un trámite cuya naturaleza y elementos no tienen que ver con la ejecutividad de las liquidaciones de las obligaciones que elaboran las administradoras de fondos pensionales, respecto de los empleadores en general, las cuales si son títulos que pueden ser reclamados por la vía ejecutiva; y iii) que la Superintendencia sí estaba facultada para, a través de la Circular demandada, emitir instrucciones sobre la...
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