Sentencia nº 25000-23-26-000-2006-01723-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 29 de Marzo de 2017
| Fecha | 29 Marzo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION B
Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
Bogotá D.C, veintinueve (29) de marzo de dos mil diecisiete (2017) .
Radicación número : 25000-23-26-000-2006-01723-01(36714)A
Actor: FUNDACIÓN A.S.G.
Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR
Referencia : ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - SENTENCIA
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 16 de julio de 2008, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda, la cual será confirmada.
SÍNTESIS DEL CASO
La Fundación A.S.G. presentó demanda en la que alegó la existencia de un silencio administrativo positivo con fundamento en el cual tenía derecho al pago de la parte del contrato que no ejecutó por causas que le imputa a la adb ministración, pero no está acreditado ese derecho ni tampoco la protocolización exigida para la configuración del referido silencio. Reclamó por el rompimiento del equilibrio económico del contrato de prestación de servicios que celebró con el ICBF, el cual había sido objeto de liquidación bilateral en la que el contratista no dejó salvedad alguna. Pidió la declaratoria de nulidad de la cláusula del acta de liquidación en la que las partes se declararon a paz y salvo y el contratista renunció a cualquier reclamación futura, por considerarla viciada de nulidad absoluta por objeto ilícito, al ser violatoria de lo dispuesto en el literal f), numeral 5º, del artículo 24 de la Ley 80 de 1993.
ANTECEDENTES
I. Lo que se demanda
1. El 1º de agosto de 2006, a través de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción de controversias contractuales, la Fundación A.S.G. presentó demanda en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, en cuyas pretensiones solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (f. 2 a 7 y 11, c. 1):
PRIMERA. Que el acta de liquidación está afectada de objeto ilícito por “contravenir el derecho público de la nación” y, por ende, es parcialmente nula en lo relacionado con la declaración recíproca de paz y salvo y al compromiso de no formular futuras reclamaciones.
SEGUNDA. Que, como ineludible consecuencia de lo anterior, se declare que la liquidación del contrato suscrita entre las partes el 16 de noviembre de 2004, es válida en relación con el “valor ejecutado y pagado” ($373.217.384), mas no al valor dejado de ejecutar por culpa del ICBF ($521.679.153).
TERCERA. Que se condene al ICBF a pagar la suma de $ 521.679.153, que es el valor del contrato no ejecutado por culpa exclusiva de esta entidad pública. Que se pague a mi mandante la anterior suma ajustada al valor, como lo ordena el art. 187 del CCA, con los intereses moratorios desde la fecha de la liquidación parcial del valor del contrato.
CUARTA. Que se declare que, igualmente, las anteriores pretensiones son viables por la ocurrencia del silencio administrativo positivo frente a la petición radicada el 18 de mayo de 2004, en plena ejecución del contrato, la cual no fue resuelta en el término de tres (3) meses, según lo previsto en la Ley 80 de 1993, artículo 25 No. 16.
2. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la demandante narró que previa licitación pública en la que le fue adjudicado, celebró con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF el contrato 242 del 29 de diciembre de 2003, cuyo objeto era la realización de pruebas de paternidad o maternidad con marcadores genéticos de ADN, por valor de $ 894 896 537, de los cuales $ 520 745 216 eran para la ciudad de Bogotá y $ 374 151 321 para el sector Bogotá 3.
2.1. El ICBF redujo el valor del contrato al 41,70%, como consecuencia de su propio incumplimiento respecto de la obligación de entregar al contratista en una base de datos, la información de los casos asignados de acuerdo al número de muestras contratadas por sector. Se le informó el 30 de marzo de 2004 que no había más bases de datos disponibles ni por lo tanto, más individuos a quienes citar para tomar muestras y efectuar el examen y ello redundó en la disminución del valor del contrato por causas imputables a la entidad.
2.2. El 18 de mayo de 2004, el contratista presentó un derecho de petición por esta circunstancia, que conduciría a un desequilibrio económico del contrato, sin recibir respuesta al mismo, por lo que se configuró el silencio administrativo positivo y por ende, deben derivarse las correspondientes consecuencias, que no son otras que el pago de la parte del contrato dejada de ejecutar sin culpa del contratista.
2.3. Según la demanda, el desequilibrio se presentó por cuanto el contratista esperaba ejecutar prestaciones por valor de $ 894 896 537 y terminó ejecutando tan sólo $ 373 217 384, por causas imputables a la entidad, que de hecho, modificó unilateralmente el contrato, disminuyendo las cantidades de muestras a realizar.
2.4. Las partes suscribieron un acta de liquidación, en la cual, a juicio del demandante, no había necesidad de dejar constancia alguna, pues fue un simple ejercicio numérico que se contrajo única y exclusivamente a determinar el valor ejecutado y pagado del contrato, con el que el demandante estuvo de acuerdo porque eso fue lo que ejecutó y lo que se le pagó; en ese sentido, “el acta de liquidación tiene un valor meramente parcial y nada dice cuál (sic) es la suerte de la parte del contrato que quedó sin ejecutar y que se relaciona bajo el rubro de `saldo a liberar: $521.679.153'. No hay acuerdo de voluntades en la liquidación del contrato sobre el saldo dejado de ejecutar, denominado `Saldo a liberar' (…)”. Asegura el demandante, que el problema del desequilibrio económico del contrato no fue solucionado en el acta de liquidación y que esa omisión no le conculca el derecho de acudir al juez del contrato y por ello es ineficaz su cláusula tercera de paz y salvo, que lo indujo a renunciar a cualquier reclamación posterior.
II. Actuación procesal
3. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, presentó contestación de la demanda, en la cual aceptó unos hechos, negó otros y se opuso a las pretensiones, por considerar que (f. 21, c. 1):
3.1. La reclamación de incumplimiento contractual de la entidad y de rompimiento del equilibrio económico del contrato no tiene fundamento, ya que en el contrato se pactaron precios unitarios de los exámenes a realizar por parte del contratista y se estipuló que el valor final del mismo sería el resultado de multiplicar esos precios por la cantidad de exámenes realizados;
3.2. No es cierto que se haya configurado silencio administrativo alguno, pues al contratista sí se le respondió y aún de no haberse dado contestación, el contenido de la petición no da para la consecuencia indemnizatoria que reclama; y finalmente,
3.3. Porque se suscribió un acta de liquidación bilateral en la cual las partes se declararon a paz y salvo por todo concepto derivado del contrato y el contratista renunció a cualquier reclamación posterior, sin que hubiera manifestado objeción o salvedad alguna al contenido de dicha liquidación, por lo cual no era procedente el inicio de ninguna acción judicial contencioso administrativa, sin que se pueda afirmar la ineficacia del acta de liquidación bilateral con fundamento en lo dispuesto por el artículo 24, numeral 5º de la Ley 80 de 1993, pues esta norma se refiere al pliego de condiciones y la ineficacia de las cláusulas de renuncia por los hechos enunciados en los literales a) a f) de esa norma, que se hayan incorporado en dichos pliegos.
3.4. Propuso excepción que denominó falta de causa jurídica para pedir, que sustentó reiterando los anteriores argumentos y manifestó que la demanda presentaba una falta de técnica jurídica, pues de las pretensiones no se podía colegir con claridad la vía de ataque o título de imputación de responsabilidad a la administración, lo que acarrearía la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.
4. En la oportunidad para alegar de conclusión, las partes reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y su contestación (f. 67 y 91, c. 1).
5. En la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el a-quo negó las pretensiones de la demanda, por cuanto consideró que no podía prosperar el cargo aducido en contra de la cláusula tercera del acta de liquidación bilateral suscrita por las partes y en la que éstas se declaran mutuamente a paz y salvo, cuya nulidad se pidió por la parte actora, ya que si bien se alegó objeto ilícito de la misma por contravenir el derecho público de la Nación, no se encontraba que esa declaración fuera violatoria del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, norma aplicable a este caso y que establece el deber de liquidar los contratos de tracto sucesivo (f. 96 a 101, c. ppl.).
5.1. Como tampoco era acertado afirmar que la liquidación versó exclusivamente sobre los servicios efectivamente prestados por el contratista y por los que el ICBF le canceló la suma allí consignada -$ 373 217 384-, pues de conformidad el artículo 60 mencionado, “la declaración de paz y salvo a que llegan las partes en el acta de liquidación de un contrato, hace referencia a la totalidad de las obras o servicios contratados, y no a una parte de los mismos, pues no puede entenderse una declaratoria de paz y salvo parcial, a menos que las partes así lo manifiesten expresamente en el mismo texto del acta de liquidación…”.
5.2. Y si las partes no dejaron salvedad alguna, no les es permitido acudir con posterioridad a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a poner en tela de juicio lo que fue objeto de liquidación por mutuo acuerdo, a menos que se demuestre la configuración de objeto o causa ilícita o de algún vicio del...
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