Sentencia nº 81001-23-33-000-2013-00072-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 16 de Marzo de 2017
| Fecha | 16 Marzo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
C onsejero ponente : CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017)
R adicación número: 81001-23-33-000-2013-00072-01 ( 3419-14 )
Actor : L.O.P.O.
D emandado : DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD- DAS- EN SUPRESIÓN
Asunto : Aplicación del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre la formalidad en relaciones laborales. Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- prestación de servicios de escolta.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437 de 2011
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Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 22 de mayo de 2014, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
1. ANTECEDENTES
1.1 La demanda
El señor L.O.P.O., por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad del acto administrativo de 27 de diciembre de 2012, que negó la solicitud de reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre la entidad y el peticionario, así como el consecuente reconocimiento y pago de las prestaciones que de ella se derivan.
Como restablecimiento del derecho pidió que se condene a la entidad demandada a pagar los valores correspondientes a las cesantías, intereses de cesantías, primas de servicios y navidad, vacaciones y primas de vacaciones, bonificación por servicios prestados, indemnización de vacaciones, salud, pensiones, riesgos profesionales y caja de compensación familiar.
También solicitó que se condene a la demandada a devolver los dineros correspondientes a descuentos por retenciones, derivados de la suscripción de los contratos de prestación de servicios celebrados con el DAS.
1.2 Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda, en síntesis, son los siguientes:
El señor L.O.P.O. se vinculó al Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-, mediante contratos de prestación de servicios, desde el 2 de julio de 2007 hasta el 27 de diciembre de 2009 y desde el 01 de enero de 2011 hasta el 15 de noviembre de 2011, para prestar sus servicios como escolta dentro del programa de protección especial liderado por el Ministerio del Interior y de Justicia, y su última asignación mensual $1.638.000.
Durante su vinculación, el actor estuvo sujeto a los horarios, lugares e instrucciones de funcionarios del DAS, que eran sus inmediatos superiores y que impartían órdenes sobre los parámetros de la prestación del servicio.
Al demandante se le remitieron órdenes de trabajo donde constan de forma específica las funciones que debía cumplir, las instrucciones estrictas sobre su realización y la descripción de los elementos con los cuales debía cumplir la labor asignada.
Además de cumplir un horario, el actor debía estar disponible permanentemente para atender un eventual requerimiento por parte de la entidad.
El actor cumplía las mismas funciones que los escoltas vinculados a la planta de personal.
1.3 Normas violadas y concepto de violación
En la demanda se citaron como normas vulneradas las siguientes:
De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 53 y 83.
Del Código Contencioso Administrativo, los artículos 131, 132 135, 137 y 152.
Decretos 1932, 1933, 2146 y 2164 de 1989.
Explicó que es procedente celebrar contratos de prestación de servicios personales por parte de las entidades públicas, siempre que se trate de labores temporales, que no se pueden desempeñar por personal de planta y que impliquen conocimientos especializados; de la misma naturaleza del contrato, se desprende que el contratista puede actuar con total autonomía y sin subordinación alguna.
En el presente caso, el actor se vinculó al servicio del DAS por más de siete años, cumpliendo misiones específicas determinadas por la oficina de protección seccional de Arauca, a través de órdenes de trabajo en las cuales se impartían todas las instrucciones que debía seguir y se especificaba el vehículo en el cual debía desplazarse. De igual manera, manifestó que el demandante debía cumplir horario y turnos de disponibilidad, que implicaban estar atento al llamado de la entidad los siete días de la semana.
Indicó que el demandante cumplió funciones como “empleado de hecho”, pues cumplía las personas que ocupaban el cargo de escolta en la planta de la entidad, pero sin recibir la misma remuneración, por ende, en este caso es procedente declarar la existencia de una relación laboral con la entidad, en atención al principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formas.
1.4 Contestación de la demanda
El Departamento Administrativo de Seguridad -en supresión-, mediante escrito visible a folios 145 a 157, se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los argumentos que se sintetizan a continuación:
Manifestó que el programa de protección a personas amenazadas correspondía a una política de seguridad nacional a cargo del Ministerio del Interior, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 372 del 26 de febrero de 1996, que se ejecutaba a través de la Dirección General para los Derechos Humanos, de la cual hacía parte el Departamento Administrativo de Seguridad.
Explicó que el DAS, como parte de la Dirección General para los Derechos Humanos, adquirió el compromiso de coordinar el funcionamiento operativo de los esquemas de protección, por lo que tuvo que suscribir contratos de prestación de servicios de escolta, ya que no contaba con el personal de planta suficiente para cubrir la demanda.
Argumentó que el artículo 5º de la Ley 80 de 1993 señala que: “los contratistas acatarán las órdenes que durante el desarrollo del contrato ellas les impartan”, de manera que, seguir instrucciones es un elemento del contrato de prestación de servicios, sin que ello pueda interpretarse como subordinación.
Manifestó que dada esa especial labor, los contratistas debían ceñirse de manera estricta a las directrices del DAS, que vigilaba y controlaba toda la actividad de los escoltas, sin que eso implicara subordinación, puesto que resulta evidente que era necesario adelantar las misiones de manera coordinada con las demás funciones de la entidad.
Explicó que la entidad debía proveer las herramientas necesarias para prestar el servicio puesto que en su mayoría, se trataba de objetos de uso privativo del Estado.
Por último, propuso la excepción de cobro de lo no debido y solicitó al Tribunal declarar probada de manera oficiosa, cualquier excepción que se encontrara demostrada dentro del expediente.
1.5 La sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Arauca, en sentencia de 22 de mayo de 2014 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (folios 206 a 234).
Como fundamento de la decisión el Tribunal expresó los siguientes argumentos:
Expuso que de las pruebas documentales presentes en el expediente se evidencia la configuración de los elementos esenciales de una relación laboral entre el DAS y el actor, puesto que se acreditó que prestó sus servicios de manera personal y que por ello recibía una contraprestación económica.
Señaló que de acuerdo con los criterios establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, también se configuró el elemento de la subordinación, puesto que cumplía con una labor que ordinariamente le corresponde realizar a la entidad, con las mismas funciones que los empleados de planta, de manera habitual, cumpliendo con actividades permanentes, mediante contratos sucesivos.
Declaró que existió solución de continuidad entre el 27 de noviembre de 2009 y el 27 de diciembre de 2010, ya que se interrumpió la relación contractual. Tampoco encontró probado que existiera una relación laboral encubierta con la entidad, derivada del contrato 327 de 2005.
Como restablecimiento del derecho, condenó al DAS a pagar el valor de las prestaciones sociales que se reconocían a los empleados de la entidad, tomando los honorarios contractuales pactados como base para la liquidación. También ordenó a la entidad reconocer al actor las sumas correspondientes al porcentaje de los aportes de salud y pensión que debió hacer la entidad en su condición de empleador.
En cuanto a la caja de compensación y el subsidio familiar, resolvió no reconocer pago alguno, porque el actor no acreditó ser titular de tales beneficios
Respecto a la prescripción, consideró que el término debía contarse a partir de la terminación del último contrato desvirtuado; teniendo en cuenta que el actor se vinculó con la entidad en dos etapas, separados por un lapso de aproximadamente un año en que sí existió solución de continuidad, declaró prescritos los derechos derivados del vínculo existente entre la entidad y el actor del 1 de julio de 2007 hasta el 27 de noviembre de 2009, y resolvió no declararla, respecto de la segunda etapa contractual.
Por último, condenó en costas a la entidad, por considerar que de conformidad con el artículo 188 del CPACA, las mismas deben ser impuestas a quién pierde en el juicio, sin tener en cuenta ninguna consideración adicional.
1.6 Fundamento de los recursos de apelación
El apoderado del Departamento Administrativo de Seguridad interpuso recurso de apelación contra el anterior fallo, con fundamento en los argumentos que esgrimió en la contestación de la demanda y en los que se resumen a continuación:
Consideró que el Tribunal concluyó, a partir de simples inferencias, que existió una relación laboral entre la entidad y el actor, sin tener en cuenta que de las pruebas allegadas al proceso no puede derivarse tal afirmación. A juicio del recurrente, el demandante no logró desvirtuar las...
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