Sentencia nº 11001-03-24-000-2017-00045-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 4 de Diciembre de 2017
| Fecha | 04 Diciembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00045-00
Actor: CÁMARA DE COMERCIO DE BOGOTÁ
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Referencia: Medio de control de Nulidad
El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del numeral 7.5.16 del Capítulo Séptimo de la Circular Externa nro. 002 de 2016, expedida por la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO.
I-. ANTECEDENTES
La demanda.
La Cámara de Comercio de Bogotá D.C., en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, presenta demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, del numeral 7.5.16 del Capítulo Séptimo de la Circular Externa nro. 002 de 23 de noviembre de 2016, “Por la cual se modifica el Título VIII de la Circular Única”, emanada por la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO.
El numeral demandado, es del siguiente tenor:
“ 7.5.16. La no asistencia a cinco (5) sesiones de Junta Directiva, en el período de un (1) año, con o sin justa causa, producirá automáticamente la vacancia del cargo del miembro de Junta Directiva principal o suplente. Así las cosas, no podrán transcurrir más de doce (12) meses entre la primera y la quinta inasistencia que configure la vacancia.
A modo de ejemplo, enunciaremos situaciones para efectos de ilustrar lo anterior:
- Si las inasistencias se presentan el 15 de febrero de 2016, el 11 de junio de 2016, el 17 de julio de 2016, el 25 de septiembre de 2016 y el 14 de febrero de 2017, se producirá la vacancia automática del miembro de Junta Directiva, porque ha incurrido en cinco (5) inasistencias en un periodo menor de un (1) año (15 de febrero de 2016 al 14 de enero de 2017). En este caso, hay cinco (5) ausencias en menos de un (1) año.
- Si las inasistencias se presentan el 15 de febrero de 2016, el 11 de junio de 2016, el 17 de julio de 2016, el 25 de septiembre de 2016 y el 14 de marzo de 2017, no se producirá la vacancia automática del cargo de miembro de Junta Directiva, porque no ha incurrido en cinco (5) inasistencias en un (1) año, (15 de febrero de 2016 al 15 de febrero de 2017). En este caso, solo hay cuatro (4) ausencias en el año.
- Si la inasistencia se presenta el 11 de junio de 2016, el 17 de julio de 2016, el 25 de septiembre de 2016, el 14 de marzo de 2017 y el 9 de junio de 2017, se producirá la vacancia automática del cargo del miembro de Junta Directiva, porque se ha incurrido en cinco (5) inasistencias en menos de un (1) año (11 de junio de 2016 al 9 de junio de 2017). En este cao, hay cinco (5) ausencias en menos de un (1) año.
Para el conteo de las fallas se tendrán en cuenta las siguientes observaciones:
Sesiones ordinarias de la Junta Directiva:
- Si no asiste el miembro principal y asiste el suplente, la inasistencia se le computa al principal.
- Si no asiste el miembro principal ni su suplente, la inasistencia se le computa a ambos.
- Si asiste el miembro principal y no asiste el suplente, la inasistencia no se le computa a ninguno.
Sesiones extraordinarias de la Junta Directiva
- Si no asiste el miembro principal y asiste el suplente, no se le computa la vacancia al principal.
- Si no asiste el miembro principal ni su suplente, la inasistencia no se le computa a ninguno.
- Si asiste el miembro principal y no asiste el suplente, la inasistencia no se le computa a ninguno”.
II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
La parte actora solicita la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, por las razones que se sintetizan a continuación:
1. El artículo 11 de la ley 1727 de 2014 no contempla la forma como se deben contabilizar los términos para la configuración de la vacancia automática de miembros de Juntas Directivas de las Cámaras de Comercio, razón está por la que, ante un vacío normativo, lo que corresponde es llenarlo de conformidad con los principios generales de interpretación y no de manera aleatoria, como lo hizo la Superintendencia de Industria y Comercio.
2. Según lo establecido en el artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal, todos los plazos de días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderán que terminan a la medianoche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común.
En atención a la literalidad de la norma, el término en años se debe entender como los del calendario común, es decir, iniciando el 1° de enero y culminando el 31 de diciembre, y no como lo interpreta la entidad demandada.
La Superintendencia no tuvo en cuenta que los ejercicios fiscales y corporativos, semestrales o anuales, inician el 1° de enero y terminan el 30 de junio o el 31 de diciembre, según el caso.
Por consiguiente, la interpretación de la SIC de contabilizar los términos de las ausencias de un miembro de junta directiva de una Cámara de Comercio, a partir del momento de su primera ausencia, y no al comienzo de cada anualidad, quebranta lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014.
3. La inasistencia a las reuniones y, en consecuencia, la vacancia automática del cargo, constituye el sentido más gravoso de la norma, vulnerando con ello el principio de interpretación más favorable al destinatario.
4. La Superintendencia, en concepto con radicación nro. 16-092816-00001-0000, con ocasión de una consulta realizada sobre la contabilización de las ausencias para efectos de la vacancia automática, señaló que: “El término de un (1) año para que opere la vacancia automática al que se refiere el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, considera esta Oficina que deberá contabilizarse como año civil contado a partir del momento en que se presente la primera ausencia o falla del miembro de Junta Directiva, tal como se explicó en el numeral 3.3 de esta comunicación”.
En el citado Concepto, se indicó, adicionalmente, que todo plazo debe contarse después del acaecimiento de un hecho, momento, acontecimiento o circunstancia; en otras palabras, una situación determinada desencadena el cómputo.
Para el caso de la vacancia automática, es claro que el hecho que da inicio al cómputo del término, es la posesión del miembro de Junta Directiva, y no la primera falta o inasistencia a las reuniones.
III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
La SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO en escrito visible a folio 14 del cuaderno de la medida cautelar, manifestó oposición al decreto de la suspensión provisional del numeral 7.5.16 del Capítulo Séptimo de la Circular Externa nro. 002 de 2006, en síntesis, bajo la siguiente argumentación:
1. De conformidad con lo previsto en el artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal, y atendiendo a lo señalado por la doctrina acerca de la computación natural y civil, la anualidad a la que se refiere el artículo 11 de la Ley 1727 de 2014, debe contabilizarse de enero a diciembre, o a partir de la primera ausencia del miembro a una reunión de la junta directiva. La finalidad de la norma es la declaratoria de la vacancia automática de miembros de la junta directiva, por la inasistencia a cinco (5) reuniones dentro del término de un año, el cual deberá computarse como año civil desde el momento en que se presente la primera ausencia.
2. La finalidad de la norma es evitar el ausentismo por parte de los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio y asegurar que quienes ejerzan esos cargos sean personas comprometidas, hasta el punto de considerarse que las inasistencias no podrían estar sustentadas ni siquiera en una justa causa.
El legislador, por consiguiente, estableció un régimen de responsabilidad objetiva para los casos de inasistencia de los miembros a las reuniones de juntas directivas.
En ese sentido, mal podría pensarse que la Ley 1727 de 2014 da cabida a una interpretación laxa, como lo pretende la Cámara de Comercio de Bogotá.
IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo
Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.
El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.
De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.
En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto,...
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