Sentencia nº 11001-03-15-000-2017-00500-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 23 de Noviembre de 2017
| Fecha | 23 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00500-01 (AC)
Actor: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ SECRETARÍA DE HABITAT
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN B
La Sala decide la impugnación interpuesta por LA SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA y la CONSTRUCTORA ICODI SAS, contra la sentencia del 29 de marzo de 2017, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que en el trámite de la acción de tutela de la referencia, resolvió lo siguiente:
“1.° Tutélase el derecho constitucional fundamental al debido proceso del Distrito Capital - secretaría de hábitat de Bogotá, en los términos indicados en la parte motiva.
2.° D. sin efectos la sentencia de 24 de noviembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección primera) dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-34-001-2014-00255-01.
3.° En consecuencia, ordénase a los señores magistrados de la subsección B de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que en el término de diez (10) días siguientes a la notificación del presente fallo, decidan el recurso de apelación interpuesto por la Constructora Icodi SAS contra la providencia de 6 de mayo de 2016 proferida por el Juzgado 1.° Administrativo de Bogotá dentro del proceso 11001-33-34-001-2014-00255-01, en atención a las consideraciones que sobre el particular se hicieron en esta providencia.
(..) ” .
ANTECEDENTES
El 23 de febrero de 2017, la SECRETARÍA DE HÁBITAT DE BOGOTÁ, por conducto de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra la SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad.
1. Pretensiones
Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:
“1.- Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital de Hábitat.
2.- Dejar sin efectos la sentencia de 24 de noviembre de 2016, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revocó la sanción impuesta a la Constructora ICODI S.A.S., por presunta caducidad de la potestad sancionatoria de la administración ” .
2. Hechos
Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
2.1. La Subdirección de Investigaciones y Control de Vivienda de la Secretaría de Hábitat de Bogotá inició procedimiento sancionatorio contra la Constructora ICODI SAS, con base en una queja ciudadana presentada en el mes de junio de 2010 con el radicado 1201010747.
2.2. Mediante el Auto 1989del 11 de septiembre de 2012, la subdirección abrió la investigación administrativa contra la sociedad por presuntas deficiencias constructivas en proyecto Germinar 1.
2.3. La Subdirección de Investigaciones y Control de Vivienda de la Secretaría de Hábitat de Bogotá impuso sanción de multa a la Constructora ICODI SAS mediante la Resolución 799 de 2013 por encontrar probadas las deficiencias investigadas, notificada el 29 de abril del mismo año.
2.4. La sociedad sancionada presentó dos recursos de reposición contra la anterior decisión, los cuales fueron negados mediante las resoluciones 1682 de 2013 y 144 de 2014.
2.5. La Constructora ICODI SAS presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución sancionatoria por violación del derecho al debido proceso y por caducidad de la facultad sancionatoria de la administración.
2.6. El Juzgado Primero de Oralidad Administrativo de Bogotá conoció del asunto en primera instancia con el radicado 2014-00255 que, mediante sentencia del 6 de mayo de 2016, negó las pretensiones de la demanda por considerar que bastaba con que el acto fuera proferido y notificado dentro del término de tres años previsto en el artículo 38 del CCA.
2.7. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión anterior mediante sentencia de segunda instancia del 24 de noviembre de 2016 por considerar que operó la caducidad de la facultad sancionatoria ya que, dentro del término de tres años, no bastaba la notificación, puesto que el acto administrativo sancionatorio debió quedar en firme, lo cual no ocurrió.
3. Fundamentos de la acción
La entidad actora asegura que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en “vía de hecho” por la configuración del defecto denominado desconocimiento del precedente, al proferir la sentencia del 24 de noviembre de 2016, y como consecuencia de esto, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. Para sustentar estos cargos afirmó que:
3.1. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado unificó su posición en relación con el término de la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración en providencia del 29 de septiembre de 2009 en el proceso radicado 11001-03-15-000-2003-00442-01 al resolver un recurso de súplica.
3.2. En dicha providencia se indicó que, para ejercer la facultad sancionatoria oportunamente, debe ser notificado el acto administrativo principal dentro de los tres años siguientes a la ocurrencia de los hechos conforme con el artículo 38 del CCA, pues con él es que se resuelve de fondo el procedimiento, se define la conducta investigada como sancionable y se concreta la expresión de la voluntad de la administración.
3.3. De igual manera, se aclaró que los actos que resuelven los recursos de la vía administrativa contra el acto principal no son los que imponen la sanción por ser proferidos en una etapa posterior, sino que su propósito es que la administración examine nuevamente su decisión previa solicitud del interesado, quien incluso puede no presentar ningún recurso.
3.4. Con base en lo anterior, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en este defecto por cuanto que su postura contraría sin justificación la sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado al exigir que los recursos de la vía administrativa también fueran resueltos dentro del término de tres años.
4. Trámite impartido e intervenciones
4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia del 28 de febrero de 2017, se ordenó notificar a las partes, y se dispuso la vinculación de la Constructora ICODI SAS, como tercera con interés (fls. 83 a 84).
4.2. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca informó que (fls. 92 a 95):
4.2.1. Si bien la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado unificó su postura en que la facultad sancionatoria es oportunamente ejercida si se notifica el acto principal dentro de los tres años siguientes a la ocurrencia de los hechos, lo cierto es que la sentencia del 24 de noviembre de 2016 expuso las razones por las cuales se apartaba de la sentencia de unificación.
4.2.2. En el proceso de tutela radicado 2016-01374, similar al asunto de la referencia, las secciones Segunda y Cuarta del Consejo de Estado consideraron que no existe un precedente aplicable respecto a la contabilización del término de la facultad sancionatoria de la administración porque la misma sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se reconoce que existen tres posturas jurisprudenciales distintas.
4.3. La Constructora ICODI SAS no presentó el informe solicitado a pesar de haber sido enterada de la existencia del proceso de la referencia.
5. Providencia impugnada
Mediante providencia del 29 de marzo de 2017, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado concedió el amparo de tutela. Para sustentar esa decisión, consideró que (fls. 196 a 207):
5.1. La corporación judicial accionada no desconoció la postura adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 29 de septiembre de 2009, sino que se apartó de ella por considerar que (i) no tiene efectos erga omnes que la vinculen; (ii) que es necesario que los recursos de la vía gubernativa sean resueltos y notificados dentro del término de caducidad de la facultad sancionatoria, pues sólo de esta manera tiene firmeza el acto inicial y (iii) que no existe criterio unificado en la jurisprudencia del Consejo de Estado.
5.2. La sentencia del 24 de noviembre de 2016, objeto del proceso de la referencia, afirmó que no existe jurisprudencia pacífica por cuanto que la Sección Primera del Consejo de Estado afirmó en providencia del 5 de febrero de 2009 que el acto sancionatorio debe proferirse, notificarse y resolver los recursos dentro del término de caducidad.
Empero, dicha postura es anterior a la sentencia de unificación del 29 de septiembre del mismo año y, por eso mismo, fue modificada por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencias del 15 y 29 de septiembre de 2016.
5.3. Cuando fue proferida la sentencia objeto de controversia el Consejo de Estado tenía una postura pacífica respecto al término de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración, según la cual basta con que dentro de los tres años sea proferido y notificado el acto principal.
5.4. Aunque esta Corporación negó el amparo en el proceso de tutela radicado 2016-01374 en un caso similar, dicha decisión tuvo sustento en un hecho diferenciador: al momento en que fue proferida la sentencia objeto de controversia no existía una postura pacífica en la jurisprudencia.
6. Impugnación
La Constructora ICODI...
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