Sentencia nº 66001-23-31-000-2012-00134-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 10 de Noviembre de 2017
| Fecha | 10 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 66001 - 23 - 31 - 000 - 2012 -0 0134 - 01 (49 065 )
Actor: DEPARTAMENTO DE RISARALDA
Demandad o: O.P.D. CÁ RDENAS
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPETICIÓN
Temas: DEMANDA DE REPETICIÓN - no se demostró que la demandada hubiese actuado con culpa grave - si bien su conducta, de adelantar un procedimiento de contratación directa sin competencia resulta reprochable, la misma no tiene relación directa con el fundamento de la condena impuesta contra el ente territorial demandante en sede de reparación directa y por la cual ahora se repite / DELEGACIÓN EN MATERIA CONTRACTUAL - análisis normativo desde la Ley 80 de 1993 hasta antes de la Ley 489 de 1998.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante en contra de la sentencia fechada el 9 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
El 29 de marzo de 2012, el departamento de Risaralda formuló demanda de repetición en contra de la señora O.P.D.C. -ex secretaria de Obras Públicas de esa entidad territorial-, para que se la condenara a reintegrar la suma de $ 24'255.824, la cual pagó en cumplimiento de una decisión judicial.
Como fundamento fáctico de las pretensiones, se expuso que mediante Resolución No. 1800 del 20 de diciembre de 1996, el G. de Risaralda declaró desierta la licitación pública “S.O.P OC 026”, cuyo objeto era seleccionar al contratista para la construcción del coliseo municipal de Belén de Umbría.
Se indicó en la demanda que como consecuencia de la declaración de desierta, el 24 de diciembre de 1996 la ahora demandada -como secretaria de Obras Públicas del departamento- inició un proceso de contratación directa, para lo cual efectuó una invitación a varios ingenieros para que cotizaran el valor de la mencionada obra. Señalaron los hechos que la señora O.P.D.C. no tenía competencia para llevar a cabo ese procedimiento administrativo de selección.
Se expuso en la demanda de repetición que entre los invitados a presentar una propuesta para la construcción del coliseo se encontraba el ingeniero M.A.C.R..
Indicaron los hechos que el G. del departamento de Risaralda, mediante Resolución No. 1867 del 30 de diciembre de 1996, dio inicio a un proceso licitatorio para elegir al contratista que debía ejecutar la aludida obra, sin que la demandada hubiera finiquitado el “proceso de selección directa (…) toda vez que no fue ni adjudicado, ni revocado, ni declarado desierto”.
Añadió la demanda de repetición que la construcción del coliseo finalmente se adjudicó a un ingeniero diferente al señor M.A.C.R., quien presentó demanda de reparación directa en contra del departamento de Risaralda “argumentando que su oferta resultaba ser la más conveniente para el departamento, configurándose una `falla en el servicio por omisión de la administración de definir un procedimiento para contratación directa ya cumplido' ”.
Se expuso en los hechos que el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia fechada el 5 de octubre de 2000, accedió a las pretensiones indemnizatorias del señor M.A.C.R. y declaró responsable al departamento de Risaralda “por haber dejado sin terminar la actuación administrativa” de contratación directa.
Añadió la demanda de repetición que el Consejo de Estado, a través de sentencia del 28 de julio de 2011, confirmó la decisión de primera instancia.
De conformidad con los hechos de la demanda, el departamento de Risaralda pagó la condena impuesta en su contra, la cual ascendió a la suma de $ 24'255.824.
En los siguientes términos la demanda de repetición endilgó responsabilidad a la señora O.P.D.C. a título de culpa grave (se trascribe literal, inclusive los posibles errores):
“ La doctora O.P.D.C. ocupaba el cargo de secretaria de Obras Públicas del departamento al momento en el que invitó a cotizar en el proceso contractual y permaneció en el mismo por lo menos hasta el 10 de febrero de 1997, esto es, en fecha posterior a la iniciación del proceso, lo que demuestra que conservaba tal calidad para la época en que debió adoptar una decisión de fondo sobre las propuestas presentadas.
“(…).
“Así las cosas, la secretaria de Obras Públicas, señora O.P.D.C., carecía de competencia para dar inicio al proceso de selección de oferentes para la construcción del coliseo de Belén de Umbría porque para el objeto del contrato se había fijado un presupuesto oficial de $ 462'963.000; lo que superaba ampliamente los $ 10'000.000 que competía a los secretarios de Despacho. Igualmente, porque la causal de contratación para prescindir de la licitación pública corresponde a la establecida en el literal g) del numeral 1 del artículo 24 de la Ley 80, y no a la del literal a) de la misma preceptiva, para lo cual estaba facultada.
“Las anteriores consideraciones permiten inferir que el daño antijurídico fue consecuencia de la conducta gravemente culposa de la señora O.P.D.C., quien violó manifiesta e inexcusablemente normas de la Ley 80 de 1993, como se afirmó en precedencia”.
2. Trámite en primera instancia
La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, el 29 de marzo de 2012, y fue admitida mediante auto fechado el 4 de octubre de ese año, el cual se notificó al Ministerio Público y a la demandada.
La señora O.P.D.C. contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos (se trascribe literal, inclusive los posibles errores):
“ Tal como se puede leer en el oficio del 24 de diciembre de 1996, mi mandante obró `por instrucciones del G obernador'.
“El G obernador de la época expidió la Resolución No. 1867 del 30 de diciembre de 1996, suscribiéndola en su calidad de ordenador del gasto y representante legal de la administración departamental, fue este quien tomó la determinación de no terminar el proceso de convocatoria directa, citado por él mismo a través de la secretaria de Obras Públicas.
“(…).
“Para el caso concreto, es preciso concluir que en este asunto donde no tienen aplicación las presunciones de culpa grave o dolo, que ni la sentencia que da origen a la repetición vinculó a la hoy demandada, ni el comité de conciliación, así como a la entidad al presentar la demanda, hacen pronunciamiento particular y concreto del dolo o la culpa grave con la que actuó la demandada en repetición ” .
3. Los alegatos de conclusión
Concluido el período probatorio, mediante providencia fechada el 14 de junio de 2013, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, presentara concepto de fondo.
La parte actora alegó de conclusión para reiterar lo expuesto en la demanda.
El Ministerio Público emitió concepto en el sentido de que se accediera a las pretensiones de la demanda. En su criterio, la señora O.P.D.C. “usurpó funciones del Gobernador del departamento e inició un proceso de selección de contratista, sin tener la competencia para ello. Y a renglón seguido, sin observancia alguna de la gravedad de la situación, procedió a dejar el proceso de selección directa en su etapa precontractual”.
4 . La sentencia de primera instancia
Mediante sentencia proferida el 9 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda.
Estimó el Tribunal de primera instancia que no se demostró en el proceso que la demandada hubiera actuado con culpa grave. Concluyó el a quo que en ningún momento la señora D.C. extralimitó sus funciones y que no se trató de una conducta negligente el hecho de que no finiquitara el proceso de contratación directa que había iniciado.
Así se expuso en la sentencia de primera instancia (se transcribe literal, inclusive los posibles errores):
“ Y si bien puede afirmarse que la demandada suscribe el acto precontractual, nótese que enuncia en su escrito `por instrucciones del señor G. ' me permito solicitarle cotización para la construcción del coliseo de Belén de Umbría. Enunciado que no fue controvertido y por ello atendiendo al principio de la bu e na fe, advierte esta Sala que el actuar de la ex servidora pública demandada no tiene la connotación de extralimitación de funciones, tan sabedora era de la cuantía hasta la cual estaba delegada para contratar ($ 10'000.000) que anunció en su solicitud de cotización que actuaba por instrucciones del G. , en quien por la cuantía del contrato compete esta actuación.
“(…).
“El análisis de la prueba en su conjunto permite establecer que en el actuar de la señora O.P.D.C., cuando como secretaria de Obras Públicas del departamento de Risaralda en 1996 dejó inconclusa la actuación administrativa que había iniciado con miras a la selección para la realización de la obra pública del coliseo de Belén de Umbría no hubo mala fe, ni querer causar daño; por el contrario denota el convencimiento que, con la expedición, de la Resolución 1867 de diciembre 30 de 1996, esto es 6 días después de la expedición del oficio que se invitaba a cotizar y que fuera suscrita por ella y el señor G. en quien radicaba la competencia para dicha contratación en razón de su cuantía, cumplía sus funciones, error de apreciación que no puede tildarse de culpa grave o dolo, que es la conducta cualificada que se exige para tornarse procedente ordenar a la ex funcionaria a pagar al departamento lo pagado por la condena.
“(…).
“Tampoco puede decirse que el descuido en que incurrió la demandada, el dejar inconcluso un proceso de contratación directa, por...
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