Sentencia nº 11001-03-06-000-2017-00092-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 30 de Mayo de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación n úmero: 11001-03-06-000-2017-00092-00(2342 )

Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR

El Ministro d e l Interior consulta a la Sala sobre la viabilidad jurídica de declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica en Buenaventura, con base en la petición elevada por algunas organizaciones sociales de ese distrito portuario .

ANTECEDENTES

E l organismo consultante señala que se ha instalado una mesa de diálogo en Buenaventura con el fin de superar las protestas sociales que se presentan en esa ciudad . Indica que algunas organizaciones sociales han planteado la posibilidad de que el P. de la República declare el estado de emergencia económica, social y ecológica en ese territorio y adopte medidas urgentes para superar la grave crisis sanitaria, eco nó mica y social de la ciudad.

Según la consulta, el Gobi erno Nacional “ tiene dudas sobre la procedencia de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, teniendo en cuenta el estándar establecido por la Corte Constitucional sobre los límites constitucionales impuestos al legislador de excepción” .

La consulta no tiene más antecedentes . S implemente se adjunta por el organismo consultante una copia (sin firma) de una petici ón de declaratoria de estado de emergencia económica, social o e conómica, presentada por “Asamblea Ciudadana por la Defensa de Buenaventura”, en la cual se hacen algunas consideraciones generales sobre la situación de esa ciudad , el incumplimiento de proyectos anunciados p or las autoridades locales y nacionales y la necesidad de adoptar med idas de urgencia para superar la crisis actual .

II. CONSIDERACIONES

1. A. previa y alcance de la consulta

De acuerdo con lo señalado anteriormente, e l Ministerio del Interior pide el c oncepto de esta Sala frente a la solicitud hecha por algunas organizaciones sociales para que se declare el estado de emergencia económica, social y ecológica en Buenaventura y se adopte n medidas extraordinarias y de urgencia para superar la crisis sanitaria, económica y social de esa ciudad. Según el Ministerio, la consulta se hace porque existen dudas sobre el cumplimiento de los presupuestos exigidos en la Constitución para hacer dicha declaratoria de emergencia.

Sin embargo, la consulta no hace ninguna manifestación sobre los hechos y consideraciones expuestas por la comunidad para solicitar la adopción de las medidas de excepción , ni señala cuáles (ni por qué) serían los estándares constitucionales sobre los cuáles el Gobierno Nacional tendría dudas sobre su cumplimiento .

En consecuencia, la Sala no cuenta con los elementos de juicio suficientes para establecer si se cumplen las exigencias constitucionales para declarar la emergencia económica, social o ecológica en el caso específico de Buenaventura .

Debe tenerse en cuenta , como se revisará más adelante, que la declaratoria de l estado de emergencia económica, social o ecológica , exige una verificación integral y exhaustiva sobre la veracidad, gravedad e imprevisibilidad de los hechos que le sirven de fundamento , de modo que resulta imposible emprender ese análisis sin l a información y antecedentes suficientes para ello y sin que el organismo consultante precise los interrogantes jurídicos que le asisten . Además la Constitución Política le otorga al P. de la República un margen de apreciación y valoración de las circunstancias determinantes de los estados de excepción que el Gobierno deberá evaluar en su autonomía .

No obstante y con el fin de cumplir de la mejor manera posible la función constitucional asignada a la Sala de Consulta como órgano asesor del Gobierno Nacional, se rendirá el presente concepto desde una perspectiva general, con el fin de indicar le al Gobierno Nacional l as verificaciones que debe hacer a la luz de los estándares constitucionales de los estados de excepción, para determinar si procede o no la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en Buenaventura .

Para este propósito, la Sala revisará las características generales de los estados de excepción y las particulares del estado de emergencia económica, social y ecológica o por grave calamidad del artículo 215 de la Constitución Política. Finalmente examinará l os requisitos de esta ú ltima figura y frente a cada uno de ellos hará las recomendaciones pertinentes al Gobierno Nacional .

2. Consideraciones generales sobre los estados de excepción

La Constitución Política de 1991 consagra tres estados de excepción : el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215) . Como ha señalado la jurisprudencia, los estados de excepción previstos en la Constitución son regímenes especiales concebidos para enfrentar situaciones de anormalidad institucional que requieren de medidas extraordinarias por parte de las autoridades estatales .

Al acudirse a estos mecanismos de excepción se produce una alteración del reparto ordinario de competencias normativas , como quiera que con su declaratoria e l P. de la República queda habilitado para expedir normas con fuerza de ley orientadas a la conjuración de la crisis . De este modo, la potestad legislativa , que en tiempos de normalidad está radicada en el Congreso de la República como órgano máximo de representación popular, pasa a ser ejercida también por el ejecutivo , incluso en temas tan sensibles para la sociedad como la limitación de los derechos ciudadanos y la imposición de cargas tributarias .

Por tanto , l os estados de excepción compo rtan sacrificios importantes para el normal funcionamiento de la democracia y de las libertades públicas , lo cual explica los altos estándares constitucionales para acceder a ellos . Así s e ha indicado que la Constitución consagró “ un estricto régimen regulatorio de los estados de excepción” con el fin de para mantener “la plena vigencia del Estado de Derecho, aún en periodos de anormalidad, en guarda del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales” .

En este contexto no resulta difícil entender que el principio general que orienta los estados de excepción es su carácter restrictivo , excepcional y transitorio . Por lo mismo se puede entender que la jurisprudencia ha ga énfasis en el carácter reglado de l a declaratoria de estados de excepción y en el hecho de que esta figura constituye el "último recurso" al cual se puede acudir para conjurar una situación de crisis, precisamente porque dicho recurso representa “ un instrumento que reduce el ámbito de la democracia y las libertades y, además, porque los órganos del Estado y las autoridades competentes tienen el deber primario de gobernar dentro de la normalidad y con las herramientas a su disposición …” .

S e ha reiterado entonces que s olo ante hechos sobrevinientes de carácter extraordinario, grave e inminente, que no puedan enfrentarse mediante los poderes ordinarios del Estado, “se pued[e] acudir al método excepcional de gobierno monocrático de la economía que se conoce con el nombre de estado de emergencia. ”

De este modo el ejecutivo no puede abusar de los estados de excepción y acudir a ellos de manera habitual “como una forma de soslayar o evadir el cumplimiento efectivo de todo orden constitucional que se relaciona con el principio democrático, la separación de poderes y la protección, defensa y tutela de los derechos fundamentales” .

Para asegurar que estos límites se respeten la Constitución Política ha previsto que los decreto s que declara n los estados de excepción (no solo los que se expiden en desarrollo del mismo ) est én sujeto s a un control automático de constitucionalidad, que según la jurisprudencia es riguroso, estricto , integral e intenso ” sobre los requisitos formales y materiales que permiten la declaratoria de emergencia.

Además, la Constitución Política ha establecido un juicio político en cabeza del Congreso de la República “ sobre las razones políticas de oportunidad que subyacen a la declaratoria del estado de excepción y a las facultades ejercidas con base en ella” , de modo que no solo deberá acreditar se l a juridicidad de la decisión, sino también su legitimidad.

Lo anterior determina entonces que en el caso analizado la Sala deba recomendar al Gobierno Nacional verifi car de manera estricta y rigurosa las exigencias constitucionales que permiten acudir a dicho mecanismo , pues como ha señalado la jurisprudencia “ al P. y a sus Ministros les asiste responsabilidad en el evento de declarar el estado de excepción sin haber ocurrido”.

Para tal efecto , la Sala pasa a revisar de manera específica las características generales y las exigencias constitucionales de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, que es el tipo de estado de excepción sobre la cual recae la consulta .

3. El e stado de emergencia económica, social y ecológica o por grave calamidad pública (artículo 215 C.P.).

3.1 Aspectos generales

La Constitución Política de 1991 regula de manera detallada y diferenciada las causas que originan cada estado de excepción, así como ...