Auto nº 254/16 de Corte Constitucional, 22 de Junio de 2016

Recuento de los hechos y de la actuación que culminó con la expedición de la sentencia T-764 de 2015

1.1. Actuando por conducto de apoderado especial, el señor P.A.V.L., en su calidad de C.M. delR.I.V.P., que hace parte del pueblo S. y se localiza en el municipio de Puerto Gaitán (Meta), presentó el 27 de agosto de 2012 acción de tutela contra las empresas Meta Petroleum Corp. Sucursal Colombia y/o Pacific Rubiales Energy Corp. Sucursal Colombia y el Ministerio del Interior, Dirección de Consulta Previa, al considerar que tales empresas y el Ministerio accionado habían vulnerado los derechos fundamentales de petición, debido proceso, consulta previa, identidad étnica y cultural e igualdad de esa comunidad étnica.

Relataron los actores que, desde hace varios años, las empresas accionadas han adelantado en territorio de ese resguardo diversos proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos, respecto de los cuales la comunidad no había sido adecuadamente informada, a partir de lo cual, el 13 de junio de 2012 presentaron ante las empresas ahora accionadas un escrito en desarrollo del derecho de petición que no había sido respondido al momento de presentarse esta acción de tutela.

Señalaron también que, según algunos miembros del resguardo han tenido conocimiento, varios de estos proyectos se adelantaron en territorio ancestral el pueblo S., sin surtir el trámite de consulta previa que sería necesario[1], mientras que en otros sí se realizaron tales procesos de consulta previa, pero aquellos no serían válidos, al no tomar en cuenta la totalidad de los requisitos y condiciones exigidas por la jurisprudencia de esta corporación[2], particularmente la debida participación de la comunidad a través de personas suficientemente representativas de ella y que defiendan sus intereses, y el hecho de que tales procesos deben adelantarse de manera independiente, y en ningún caso deben ser simultáneos, como de hecho ocurrió con dos de ellos.

Informaron que la ejecución de estos proyectos ha generado diversos daños ambientales y afectaciones al bienestar de la comunidad, tales como contaminación de los cuerpos de agua, incluyendo algunos considerados sagrados conforme a su cosmovisión, el desplazamiento a otras áreas de parte de su población, lo que generó la imposibilidad de continuar desarrollando sus actividades productivas (caza, pesca, agricultura y ganadería), y la no vinculación laboral de los nativos a los proyectos que se adelantan en su territorio, todo lo cual implicaría además incumplimiento de los compromisos alcanzados durante esos procesos consultivos.

Indicaron también que la presencia de estas empresas en el territorio de su resguardo o cerca de él, ha generado graves problemas dentro de la comunidad, particularmente la división interna y la conflictividad que les aqueja, la cual sería resultado de la entrega de dádivas y la cooptación de algunos de sus líderes por las referidas empresas, por lo cual, algunos de ellos no defienden ya los intereses de la comunidad, sino los de aquéllas. Al explicar este hecho, señalaron con nombre propio a algunos de sus integrantes que durante los procesos de consulta previa han procurado que éstos transcurran de manera rápida y sin suficiente análisis por parte de la comunidad, de manera que las empresas puedan prontamente dar por agotados esos trámites y proseguir con el desarrollo de sus proyectos.

Solicitaron entonces, entre otras decisiones, que el juez de tutela ordenara a las accionadas: i) adelantar los trámites de consulta previa omitidos; ii) subsanar los trámites de consulta previa adelantados sin el cumplimiento de los criterios legales y jurisprudenciales aplicables; iii) contestar, con el lleno de los requisitos aplicables, el derecho de petición presentado por la comunidad, que para la fecha se encontraba pendiente de respuesta; iv) el acompañamiento en tales procesos del Ministerio Público, y la apertura de las investigaciones disciplinarias necesarias a todas las personas y autoridades que hubieren incumplido sus deberes.

En sustento de estas solicitudes, el resguardo accionante invocó el Convenio 169 de la OIT, la Directiva Presidencial 01 de 2010, y varias decisiones de este tribunal, entre ellas la sentencia T-693 de 2011, sobre cómo debe determinarse el área de influencia de un proyecto para efectos de la obligación de adelantar consulta previa. Al mismo tiempo, solicitaron que no se tuviera en cuenta el Decreto 1320 de 1998, que establece los requisitos aplicables a los procesos de consulta previa, siguiendo la línea trazada por esta corporación, que en varias ocasiones ha decidido inaplicarlo, al considerar que no garantiza debidamente ese derecho fundamental. También adjuntaron un conjunto de documentos considerados relevantes, entre ellos, la mayoría de las actas de los procesos de consulta previa adelantados con ocasión de los referidos proyectos.

1.2. Las entidades accionadas contestaron esta tutela, negaron la mayor parte de los hechos aducidos, y se opusieron a las pretensiones.

Las empresas sostuvieron que en todos estos casos han observado la normativa aplicable, y que los procesos de consulta adelantados han cumplido con los requisitos pertinentes. Sobre las consultas no realizadas, alegaron que se trata de proyectos que se desarrollarían por fuera del territorio del resguardo, por lo que no existía razón que obligara a adelantar la consulta previa. En todo caso, aseguraron que no han emprendido actividades de explotación de hidrocarburos en estos territorios, habiéndose limitado apenas a acciones exploratorias. De otro lado, explicaron que no dieron respuesta al derecho de petición presentado por la comunidad actora, al haber ocurrido el supuesto desistimiento de éste, cuestionaron la inmediatez en la interposición de esta acción constitucional, y sostuvieron que las autoridades del resguardo revocaron el poder del abogado que promovió esta acción, lo que sería razón adicional para declarar su improcedencia.

Por su parte, el Ministerio del Interior explicó el alcance de sus funciones, y a partir de ello, relató, de manera pormenorizada, su actuación en los trámites cuestionados, sobre lo cual señaló que en todos ellos se dio pleno cumplimiento a las normas aplicables y al debido proceso.

El Tribunal Administrativo del Meta, juez de tutela de primera instancia, resolvió además vincular a este trámite al Ministerio de Ambiente – Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, pero ante su tardía notificación, esa dependencia no alcanzó a pronunciarse sobre esta tutela antes del fallo de primera instancia.

1.3. Esta solicitud fue fallada, en primera instancia, mediante sentencia de 7 de septiembre de 2012, por la cual se amparó el derecho de petición, al desestimarse su supuesto desistimiento, y se negó la protección respecto de los demás derechos invocados. El a quo consideró que muchas de las afirmaciones y detalles aducidos por los actores en tutela no fueron debidamente probadas, mientras que, en cambio, la empresa y el Ministerio accionados dieron respuestas claras y coherentes ante tales reclamos. A partir de ello, la Sala consideró que los procesos de consulta previa cumplidos en relación con los proyectos adelantados en territorio del resguardo observaron todos los requisitos aplicables, por lo que no era necesario ordenar su repetición como lo pretendía el resguardo accionante.

1.4. Impugnada esta decisión por los demandantes, y una vez practicadas algunas pruebas decretadas por el juez de segunda instancia, que lo fue la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 24 de enero de 2013, el ad quem resolvió confirmar en todas sus partes el fallo de primera instancia, al compartir íntegramente sus fundamentos. Sin embargo, consideró, además, que la comunidad actora no observó debidamente el principio de inmediatez, pues entre los hechos cuestionados y la presentación de la demanda de tutela, transcurrió un plazo de aproximadamente dos años, lo que excede el término considerado razonable para tales efectos.

La sentencia T-764 de 2015 de la Corte Constitucional

La anterior decisión fue remitida a esta corporación, a partir de lo cual, previa su selección y reparto, y después de solicitar y recibir algunos informes y practicar otras pruebas, la Sala Cuarta de Revisión, mediante sentencia T-764 del 16 de diciembre de 2015, decidió modificar el fallo de segunda instancia, en el sentido de confirmar lo relacionado con el amparo del derecho de petición, como también lo atinente a la negación de la tutela en lo relativo a los derechos fundamentales al debido proceso y a la consulta previa, salvo para el caso del proyecto distinguido con el número ANLA 4795.

En relación con este último asunto, uno de aquellos en relación con los cuales no se había realizado el trámite consultivo, la Corte concedió parcialmente la tutela de los derechos del resguardo accionante, a la identidad étnica y cultural, a la consulta previa y al debido proceso, en desarrollo de lo cual, ordenó suspender las actividades relacionadas con este proyecto, que para entonces se cumplieran a una distancia inferior a dos (2) kilómetros del límite del Resguardo Indígena Vencedor Pirirí de Puerto Gaitán (Meta) y de las demás necesariamente relacionadas con aquéllas, hasta tanto se realizara un proceso de consulta previa entre el resguardo accionante y las empresas accionadas, sobre la continuidad de esas actividades.

Para arribar a esta conclusión se realizaron las siguientes consideraciones:

En primer término, la Sala revisó y reiteró su jurisprudencia en torno a los derechos fundamentales de las comunidades étnicas en el marco de la Constitución de 1991, con especial énfasis en el derecho a la consulta previa, sus etapas y requisitos, y el rol que en relación con tales diligencias, corresponde asumir a los distintos actores. Revisó también lo relacionado con el derecho de petición, cuya vulneración alegó el resguardo accionante. Examinó los criterios a partir de los cuales el Ministerio del Interior debe delimitar la que será el área de influencia de un determinado proyecto, para efectos de definir la necesidad o no de un trámite de consulta previa. Y por último, reiteró la jurisprudencia de este tribunal en lo relativo a los principios de inmediatez y subsidiariedad, en cuanto podrían influir en la solución del caso concreto.

Seguidamente, la Sala abordó el estudio de los hechos planteados en la demanda de tutela, para lo cual, se concentró en los siguientes aspectos: i) la validez de los trámites de consulta previa cumplidos con la participación de la comunidad accionante respecto de tres distintos proyectos de exploración de yacimientos de petróleo propuestos por las empresas accionadas; ii) la no realización de ese mismo trámite en relación con otros proyectos de exploración y/o explotación promovidos por las mismas empresas, bajo el supuesto de no existir presencia de comunidades indígenas dentro de las áreas de influencia de tales proyectos; iii) la causación de daños ambientales en territorio del resguardo como resultado de la realización de estos proyectos, lo que implicaría incumplimiento de los compromisos adquiridos dentro del marco de las consultas referidas en el punto primero, y iv) la posible vulneración del derecho fundamental de petición, a partir de la no contestación de una solicitud que en tal sentido formuló la comunidad accionante a las empresas demandadas, semanas antes de la presentación de esta acción de tutela.

En relación con el primer punto, la Sala de Revisión examinó exhaustivamente las diligencias cumplidas en los procesos de consulta previa mencionadas en la nota 2 anterior, para lo cual valoró la evidencia disponible en las actas de estos procesos, de las cuales obraba copia en el expediente, y comparó su contenido con los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional, sintetizados, entre otras decisiones, en la sentencia T-129 de 2011. A partir de este análisis, encontró la Corte que, pese a la inconformidad manifestada en la demanda de tutela, y más allá de algunas innegables imperfecciones observables a lo largo de tales procesos, los mismos cumplieron, de manera suficiente y razonable, con los requisitos y criterios de validez, repetidamente señalados por esta corporación.

Entre los detalles que permitieron a la Sala arribar a esta conclusión se destacaron: i) la activa participación en las distintas reuniones de los capitanes y varios otros representantes de cada una de las comunidades que conforman el resguardo; ii) la presencia de delegados del Ministerio del Interior, quienes se esforzaron, de manera especial, porque los representantes de la comunidad indígena entendieran plenamente el desarrollo de las reuniones, plantearan claramente sus intereses, y fueran escuchados y atendidos por las empresas y por los demás participantes; iii) el diálogo franco, participativo y respetuoso que tuvo lugar en esas reuniones, y iv) el alto grado de detalle y especificidad, y el carácter comprehensivo de las iniciativas y temas discutidos, las cuales incluyeron acciones de apoyo y compensación en favor de la comunidad, dirigidas, de una parte, a indemnizar a sus integrantes por las incomodidades y posibles daños que la realización de estos proyectos pudiera causarles, y de otra, a participarles de los beneficios económicos que los mismos llegaren a generar.

De igual manera, destacó la Sala, como circunstancias indicativas del cuidado y buen suceso de estos procesos consultivos, dos aspectos más. De una parte, el hecho de que no fueron diligencias de mero trámite, pues, por el contrario, tuvieron incluso momentos de desacuerdo y moderada confrontación, en los que la comunidad manifestó sus reservas, y aun su franca oposición, frente a los planteamientos y/u ofrecimientos de las empresas interesadas en la consulta, o viceversa, pero al avanzar el proceso, fueron superados, de manera satisfactoria, a través del diálogo y la negociación. De otra, que en todos los casos, los procesos de consulta concluyeron con la manifestación del consentimiento previo, expreso, libre e informado de las comunidades interesadas, respecto de la realización de los proyectos propuestos y la implementación de las medidas de manejo, prevención, mitigación y compensación acordadas.

Sobre el segundo punto, relacionado con la omisión del proceso de consulta previa en relación con los proyectos mencionados en la nota 1, anterior, la Sala observó que, en todos los casos, las empresas interesadas solicitaron al Ministerio del Interior las necesarias certificaciones sobre la presencia o no de comunidades indígenas, y que la final decisión de no realizar procesos consultivos en cada uno de estos casos, estuvo respaldada por tales pronunciamientos. De otra parte, y para emitir su propio juicio sobre el particular, la Sala de Revisión incorporó a la sentencia, y explicó, con suficiente detenimiento y detalle, dos mapas aportados por las empresas accionadas, en los cuales podía apreciarse el territorio ocupado por el resguardo accionante, los ríos y accidentes geográficos más relevantes, y el área afectada por cada uno de los proyectos no consultados, así como apreciar el posible impacto que cada uno de tales proyectos podría generar para el territorio indígena y sus habitantes.

A partir de estos análisis, y con apoyo en las demás pruebas recaudadas por la Sala de Revisión, encontró la Corte que, efectivamente, la mayoría de las actividades relacionadas con estos proyectos se desarrollan[3] a suficiente distancia del área titulada como propiedad de este resguardo, lo que validaba la decisión de no haber adelantado consultas previas. La Sala advirtió no ignorar que, según ha reconocido este tribunal[4], la delimitación del área de influencia de proyectos eventualmente susceptibles de consulta previa, es flexible en favor de las comunidades, en la perspectiva de su posible afectación efectiva como resultado de la ejecución de esos proyectos, incluso tratándose de áreas aún no oficialmente tituladas en favor de la comunidad. Sin embargo, resaltó que el ensanchamiento del área de influencia de un determinado proyecto a partir de este criterio de efectiva afectación, requiere que esta circunstancia sea, al menos, sumariamente acreditada, lo que según se señaló, no ocurrió en este caso, más allá de la reiterada inconformidad de la comunidad accionante. Así las cosas, la Corte concluyó que la decisión de no convocar el proceso de consulta previa para la realización de estos proyectos, fue ajustada a la legalidad y no vulneró derechos fundamentales.

Empero, hubo un único caso en el que la conclusión de la Sala de Revisión fue diferente. Ello ocurrió con el proyecto denominado Área de Explotación de Hidrocarburos Quifa, expediente ANLA 4795, aún en ejecución para el momento de proferirse esa sentencia, respecto del cual se encontró que su área de operaciones colindaba parcialmente con el territorio del resguardo por el límite sur y suroriente de éste, encontrándose entre los dos el caño Cajúa, uno de los cuerpos de agua más importantes con que cuenta la comunidad, muy apreciado desde la cosmovisión de sus integrantes. A este respecto, la Sala de Revisión estimó que, aun cuando el proyecto de explotación de hidrocarburos efectivamente se desarrollaba por fuera del territorio del resguardo, la gran proximidad existente entre tales áreas hacía posible que los efectos de aquél, perturbadores para la vida de la comunidad, alcanzaran a sentirse dentro del territorio indígena, razón por la cual tenía fundamento la expectativa de aquélla en el sentido de que se hubiera realizado una consulta previa.

La sentencia T-764 de 2015 explicó que la explotación prolongada de yacimientos de petróleo supone afectaciones duraderas y de gran impacto para la vida de las comunidades que circundan el área, que se relacionan, no solo con el hecho, muy significativo, de que la realización de tal actividad pudiera ser contraria o afectar, de manera importante, las creencias y sentimientos derivados de su cosmovisión, sino también con todo lo que ella implica, a propósito de la larga permanencia en la zona de personas extrañas a tal comunidad, que no valoran tal sistema de creencias, la constante entrada y salida de personal, maquinaria, insumos y materiales, la generación de olores, ruidos e iluminación permanente, y la afectación de sus fuentes de agua, bien sea por la necesidad de disponer adecuadamente de altos volúmenes de aguas servidas, o por la caída de material particulado como resultado del frecuente movimiento de vehículos pesados[5].

La Sala concluyó que todas esas situaciones deberían ser consideradas como afectaciones directas de sus vidas, creencias, instituciones, bienestar espiritual y de las tierras que ocupan o utilizan de otra manera, en los términos previstos en el numeral 1º del artículo 7º del Convenio 169 de la OIT, razón por la cual era válida y justificada la aspiración de la comunidad de que se hubiera realizado al respecto una consulta previa.

Bajo estas consideraciones, y siguiendo jurisprudencia reciente, aplicada en un caso semejante[6], la Sala Cuarta de Revisión decidió ordenar la suspensión de las actividades relacionadas con este proyecto dentro de un área de dos kilómetros contada a partir del lindero del territorio indígena, y de las demás necesariamente relacionadas con aquellas, distancia que se estimó razonable, como resultado de un ejercicio de ponderación, para que dentro de ella se sintieran los impactos del proyecto que la comunidad pretende evitar, y fuera de ella pudieran proseguir las actividades de explotación de hidrocarburos, al existir suficiente separación respecto del territorio indígena, lo que aseguraría que no se afecte la comunidad por la realización de este proyecto. En consecuencia, se ordenó también adelantar la correspondiente consulta, y se condicionó la reanudación de las actividades en el área objeto de suspensión, a la realización y los resultados de aquélla.

En torno al tercer tema, la posible causación de daños ambientales, la Corte encontró que esa pretensión era improcedente, por cuanto, aun en caso de haber ocurrido los hechos denunciados, ellos deberían ser considerados como daños consumados, que en ningún caso serían revertibles por vía de tutela. Pero más allá de este hecho, explicó la Sala de Revisión, que lo que se denunciaba como incumplimiento a los compromisos alcanzados dentro del marco de las consultas realizadas, eran, en realidad, situaciones que, precisamente dentro de tales procesos, se advirtieron como previsibles, y respecto de las cuales, desde entonces, se acordaron compromisos y medidas de compensación, a partir de lo cual no existiría el alegado incumplimiento.

Finalmente, en relación con el derecho de petición, la Corte ratificó las decisiones de los jueces de instancia, en cuanto, como ellos, encontró no probado el supuesto desistimiento de la correspondiente solicitud. En consecuencia, mantuvo también la orden de dar respuesta al escrito presentado por los representantes del resguardo.

La solicitud de nulidad de la sentencia T-764 de 2015

En marzo 30 de 2016 fue recibida en la Secretaría General de este tribunal la solicitud de nulidad de la sentencia T-764 de 2015, presentada por el señor Á.Y.P., representante legal de la sociedad Meta Petroleum Corp. Sucursal Colombia, quien advirtió que en razón a la fecha en que a esa empresa se le notificó la sentencia de tutela, su solicitud de nulidad fue presentada en tiempo.

A juicio del solicitante, la sentencia proferida en este caso por la Sala Cuarta de Revisión de la Corte, adolece de incongruencia entre sus partes motiva y resolutiva, situación que conforme a la jurisprudencia de esta corporación, configura una causal de nulidad de las sentencias de revisión de tutela. Sobre los alcances del concepto de congruencia, que según sostiene, ha sido desconocido en el presente caso, citó el auto A-305 de 2006 (M.P.R.E.G.).

Después de narrar los antecedentes del caso en cuestión, y de transcribir apartes de los fallos de instancia y de la propia sentencia T-764 de 2015, el solicitante explicó que ésta incurre en una grave contradicción, pues mientras que en su parte motiva dice entender las razones que condujeron a la no realización de consulta previa en relación con todos los proyectos mencionados en la nota 1 de esta sentencia, al tiempo que llama la atención sobre la supuesta falta de pruebas en torno a la afectación que tales proyectos causarían al resguardo indígena accionante, posteriormente incorpora afirmaciones según las cuales, en uno de tales casos sí existe prueba de esas afectaciones, lo que llevó a considerar justificada la expectativa de consulta previa que expuso la comunidad indígena. En concepto del nulicitante, esa circunstancia contraviene la regla según la cual, los fallos judiciales no pueden fundarse en consideraciones subjetivas, sino en los hechos probados a lo largo del proceso, lo que, en su sentir, no ocurrió en este caso.

De otra parte, llamó la atención sobre el hecho de que ninguna de las pruebas decretadas y practicadas por la Sala Cuarta de Revisión se refirió al proyecto ANLA 4795, sino, únicamente, a los proyectos ANLA 19 y ANLA 4503, por lo que no existiría fundamento probatorio para la decisión de suspensión adoptada.

Finalmente, sostuvo que la causal alegada tiene las características exigidas por la jurisprudencia de esta corporación para dar lugar a la nulidad de la sentencia confutada, como son su carácter de ostensible, probada, significativa y trascendental, a partir de lo cual solicitó a la Sala Plena declarar su nulidad.

Intervención del resguardo accionante y otras solicitudes

Los representantes del resguardo indígena demandante no hicieron durante este trámite ningún pronunciamiento o manifestación formal acerca de la solicitud de nulidad presentada por la empresa accionada. Sin embargo, desde la notificación de esta sentencia, sí presentaron ante la Secretaría de este tribunal varios escritos y solicitudes relacionadas con esta decisión, y particularmente con el punto de la decisión que el escrito de nulidad cuestiona.

Particularmente, los señores P.A.V.L.[7] y J.E.V.O., previnieron a la Sala Cuarta de Revisión sobre el supuesto desacato que la empresa accionada habría hecho de esta sentencia, y, específicamente, de la orden de suspensión parcial de las actividades relacionadas con el proyecto ANLA 4795. Mientras tanto, otros miembros del mismo resguardo[8], lo mismo que varios terceros, sin vínculo con esta acción de tutela, solicitaron a la Corte revocar esa orden de suspensión, al considerarla inconveniente y desproporcionada.

Por su parte, la empresa Meta Petroleum Corp. presentó el 21 de abril de 2016 un informe escrito en el que explica las acciones realizadas para dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia T-764 de 2015.