Sentencia nº 25000-23-26-000-1999-02431-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 23 de Noviembre de 2017
| Fecha | 23 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: M.N.V. RICO (E)
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-26-000-1999-02431-01(36865)
Actor: R Y L ASOCIADOS LTDA. Y OTRO
Demandado: EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ -ETB-
Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL
Temas: EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO - Causales de su ruptura - Derechos del contratista / PAGO DEL ANTICIPO -No hubo mora - No se probó afectación de la ecuación contractual / MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA -Se cumplió el término previsto en el contrato y en el acuerdo de prórroga suscrito por las partes - La ampliación del plazo obedeció a causas imputables a ambas partes y a terceros / PAGO DEL CONTRATO -No hubo mora ni incumplimiento de la entidad - No se probó afectación del equilibrio financiero del contrato / INCREMENTO DEL IVA- No alteró el equilibrio financiero del contrato - El contratista debió estarse a lo acordado en las actas de reajustes de precios / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO - No prosperan los cargos de nulidad formulados contra el acto que la adoptó.
Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 19 de febrero de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
El 30 de septiembre de 1999, la sociedad R y L Asociados Ltda. y el señor J.A.V.P., integrantes del consorcio J.A.V.P. y R y L Ltda., presentaron demanda, en ejercicio de la acción contractual, contra la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá -ETB S.A.-, a través de la cual solicitaron que se declarara la nulidad de las siguientes decisiones:
Resolución No. 11208 del 14 de agosto de 1997, mediante la cual la ETB liquidó unilateralmente el Contrato No. 3702 de 1995.
Resolución No. 11313 del 2 de octubre de 1997, por la cual el la ETB resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto de liquidación y decidió confirmarlo.
Como consecuencia de la nulidad solicitada y con el fin de restablecer el equilibrio económico del Contrato de Obra No. 3702, pidieron que la ETB fuera condenada a pagar a los integrantes del consorcio J.A.V.P. y R y L Ltda., en la proporción que a cada uno le correspondiera, la suma de $211'509.479,54.
Solicitaron, igualmente, el reconocimiento de los intereses causados por el no pago oportuno de las obras, sus reajustes y el anticipo, todo ello estimado en un monto de $127'653.658,90.
Reclamaron, además, la suma de $11'456.920,59 por concepto de “cambios en la tarifa en el impuesto del IVA del 14% al 16%” ,y la cantidad de $107'897.399 como valor de los costos generados por la mayor permanencia en el sitio de las obras, por causas imputables a ETB.
2. Los hechos
En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:
2.1. Superadas las etapas de la Licitación Pública N° 004 de 1995 y, previo acto de adjudicación, el 13 de octubre de 1995 la ETB y el consorcio J.A.V.P. y R y L Ltda. celebraron el Contrato de Obra No. 3702, con el objeto de adelantar, bajo el sistema de precios unitarios, la construcción de “Canalizaciones y Redes Telefónicas Primarias y S. en las ampliaciones generales de la Central Telefónica de Puente Aranda (…)”.
2.2. El valor total del contrato fue pactado en la suma de $1.164'366.668. El 50% de dicha cantidad debía ser entregado como anticipo, el cual tendría que ser desembolsado dentro de los 20 días hábiles siguientes al perfeccionamiento del contrato.
2.3. El plazo de ejecución de las obras sería de 150 días, contados a partir de la entrega del anticipo y de la firma del Acta de Inicio, la cual se suscribió el 4 de diciembre de 1995. No obstante, el anticipo solo fue pagado por la ETB el 6 de diciembre de ese mismo año.
2.3. De conformidad con el pliego de condiciones base de la licitación, el 95% del valor del contrato debía pagarse en mensualidades dentro de los 30 días siguientes a la presentación de la correspondiente cuenta de cobro con sus soportes, previa aprobación de las obras parciales por parte del interventor y la suscripción de la respectiva acta de recibo parcial. Asimismo, el pliego establecía que la ETB debía suministrar oportunamente los materiales a su cargo y reconocer los intereses de mora que se llegaran a causar sobre las sumas no pagadas oportunamente al contratista.
2.4. El 20 de diciembre de 1995 -14 días después de haberse iniciado la ejecución del contrato-, el Gobierno Nacional sancionó la Ley 223 de 1995, por la cual se aumentó al 16% la tarifa del impuesto sobre las ventas (IVA). Como consecuencia, los precios de los materiales que le correspondía suministrar al consorcio tuvieron un incremento del 2%.
2.5. El primer corte mensual de las obras cerró el 5 de enero de 1996 con el Acta de Obra N° 006.Un mes y 10 días después, el 16 de febrero de 1996,las partes suscribieron el Acta de Liquidación N° 001 sobre la primera entrega parcial de las obras, cuyo valor, establecido en $203'510.712,70, fue pagado el 13 de marzo de 1996.
La segunda entrega de las obras -correspondiente al segundo corte mensual, efectuado el 5 de febrero de 1996- fue liquidada en el Acta N° 002 del 18 de abril de 1996, oportunidad en la cual se estableció un valor parcial de $77'891.555,28, pagado al contratista el 6 de mayo de 1996.
2.6. El 25 de abril de 1996, el consorcio solicitó la prórroga del plazo de ejecución del contrato por un término de 45 días, para lo cual adujo causas que le atribuyó a la ETB. La entidad contratante acogió la petición y dispuso la prórroga por 45 días calendario, contados a partir del 2 de mayo de 1996.
2.7. Esa mayor permanencia en la obra le ocasionó sobrecostos al consorcio y una alteración de la remuneración esperada. Por lo anterior, el 16 de mayo de 1996 fue suscrita el Acta de Obra N° 25, en la cual el contratista solicitó que se resolviera el problema económico a fin de evitar el riesgo de paralización de los trabajos.
2.8. El 14 de junio de 1996 las partes firmaron el Acta de Recibo Final de Obra, la cual fue recibida a entera satisfacción de la entidad, así como el Acta de Aprobación de Precios no Previstos, presentados por el consorcio y aceptados por la ETB.
2.9. El 20 de junio de 1996 las partes y el interventor levantaron la primera Acta de Reajuste Parcial de Precios, aplicado a las liquidaciones parciales 001, 002 y 003. El valor plasmado en dicha acta fue de $64'092.233,66, suma que fue pagada al consorcio el 16 de julio de 1996.
3.0. En los días 17 de julio, 23 de agosto y 11 de octubre de 1996, se suscribieron las Liquidaciones Parciales 004, 005 y 006, correspondientes a las obras ejecutadas entre abril y julio de ese año. Las sumas obtenidas -esto es, $65'926.087,83, $196'253.403,12 y $88'787.581 respectivamente- fueron pagadas al contratista entre el 8 de agosto y el 3 de diciembre de 1996.
3.1. El 12 de octubre de 1996 se efectuó la Liquidación N° 007 sobre la obra ejecutada durante el séptimo mes de vigencia del contrato. Se obtuvo un monto de $5'882.682,15, el cual fue pagado al consorcio el 13 de noviembre de ese año.
3.2. El mismo 12 de octubre de 1996, las partes elaboraron la segunda Acta de Reajuste Parcial de Precios, respecto de todas las Liquidaciones Parciales suscritas hasta ese momento (001 - 007). La suma arrojada en el reajuste fue de $57'705.197,14 y fue pagada al contratista el 19 de noviembre de 1996.
3.3. Mediante Acta de Liquidación Contable del 15 de octubre de 1996, la ETB estableció como saldo a favor del contratista el monto de $41'134.920,08, cuyo pago se verificó el 20 de febrero de 1997.
3.4. En comunicación del 5 de febrero de 1997, el consorcio le solicitó a la ETB que incorporara en la liquidación final del contrato el restablecimiento del equilibrio económico del contrato, por considerar que había sufrido afectaciones patrimoniales graves e incurrido en sobrecostos y pérdidas por la demora en la entrega del anticipo, la mayor permanencia en la obra, incumplimientos de la ETB en la entrega de materiales que estaban a su cargo, la mora en el pago de las obras ejecutadas y el incremento del IVA del 14% al 16%.
3.5. La entidad denegó la solicitud impetrada por el contratista mediante oficio del 20 de marzo de 1997, en el cual señaló que las compras a cargo del consorcio debieron efectuarse con el IVA anterior, ya que el contrato había sido adjudicado antes de la reforma tributaria. De igual manera, la ETB sostuvo que los reajustes de precios ya habían sido reconocidos previamente y que el restablecimiento de la ecuación contractual debió solicitarse durante la ejecución de las obras.
3.6. El contratista refutó las observaciones de la entidad y reiteró sus peticiones económicas en un escrito en el que también pidió que el contrato fuera liquidado de manera bilateral.
3.7. Posteriormente, el consorcio le devolvió a la ETB, sin firmar, el Acta de Liquidación Final que la entidad le había enviado el 17 de julio de 1997.
3.8. Mediante Resolución N° 11208 del 14 de agosto de 1997, la ETB liquidó unilateralmente el Contrato de Obra N° 3702 de 1995, acto administrativo que fue confirmado por la entidad a través de Resolución N° 11313 del 2 de octubre de 1997, dictada en sede de recurso de reposición.
3. Fundamento de derecho
Al formular los cargos de nulidad, la parte actora sostuvo que las resoluciones acusadas se habían proferido con falsa motivación, por cuanto, en tales actos administrativos se les había dado un alcance equivocado a los artículos 5 - numeral 1 y 25 - numeral 16 de la Ley 80 de 1993, así como al artículo 15 del Decreto 679 de 1994.
En efecto, afirmó que la ETB había interpretado dichas normas en el sentido de que toda solicitud o reclamación económica del contratista debía ser...
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