Sentencia nº 25000-23-25-000-2011-00252-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 12 de Diciembre de 2017
| Fecha | 12 Diciembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
C onsejero ponente : WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).
Radica ción número : 25000 - 23 - 25 - 000 - 2011 - 00252 - 01 ( 2708-15 )
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP
Demandado: MARÍA ESTELLA RODRÍGUEZ VILLATE
Acción de nulidad y Restablecimiento del Derecho, Decreto 01 de 1984
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 24 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que accedió a las pretensiones de la demanda, presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra la señora M.E.R.V..
ANTECEDENTES
La UGPP, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó a la señora M.E.V..
Pretensiones
Se declare la nulidad de la Resolución 41255 del 18 de agosto de 2006, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE, mediante la cual se reconoció pensión gracia a favor de la señora M.E.R.V., en cumplimiento de una orden de tutela proferida por el Juzgado Primero Laboral de Ciénaga, M., el 7 de abril de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la señora M.E.R. a reintegrar las mesadas pensionales recibidas, sumas que deberán ser debidamente indexadas al momento del pago.
Que se declare que la señora M.E.R.V. no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia y por lo tanto no hay lugar continuar con el pago de dicha prestación.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS
En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones:
La señora M.E.R.V., mediante escrito radicado el 26 de noviembre de 1997, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social EICE (hoy UGPP) reconocer y pagar a su favor pensión gracia de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, la cual fue denegada a través de las Resoluciones 21464 del 11 de agosto de 1998 y 2508 del 28 de mayo de 1999, porque no acreditó la totalidad de los requisitos exigidos para el efecto, particularmente el de haberse desempeñado como docente de primaria, y el de haber prestado servicios en establecimientos del orden departamental, municipal o distrital. Dichos actos no fueron controvertidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Posteriormente, M.E.R.V. promovió acción de tutela en contra de la Caja Nacional de Previsión Social EICE, correspondiéndole su conocimiento al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénega, M.; despacho que mediante sentencia del 7 de abril de 2006 bajo el radicado 0063 reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia a su favor.
El 18 de agosto de 2006, en cumplimiento de la aludida acción constitucional, Cajanal EICE en Liquidación emitió la Resolución 41255 del 18 de agosto de 2006 reconociéndole a la demandada pensión gracia de jubilación con efectos a partir del 10 de enero de 1995.
En la demanda se indicó que a la docente se le pagaron las sumas correspondientes a las sumas causadas retroactivamente, pero más adelante se dio orden de no pago y por esa razón dejó de cancelar las mesadas pensionales.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 1, 2, 6, 121, 122, 128 y 209 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 191; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 y 2 de la Ley 43 de 1975 y 15 de la Ley 91 de 1989.
Como concepto de violación de las normas invocadas la actora expuso que se vulneran los preceptos constitucionales pues es claro que se desconoce el interés general al concederse a la señora M.E.R.V. un derecho del cual no es beneficiaria, sobreponiendo así y de manera infundada su beneficio particular, situación que lleva al incumplimiento de los deberes sociales que el Estado tiene a su cargo, al comprometer recursos públicos con una causa ilegítima en detrimento de los demás asociados y de los principios que rigen las actuaciones administrativas y las judiciales.
Asimismo, indicó que se desconocieron las normas que rigen la pensión gracia de acuerdo con las cuales son beneficiarios de la prestación los docentes territoriales o nacionalizados que cumplieron los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, esto es, el 29 de diciembre de la misma anualidad o aquellos que teniendo la citada calidad se hubieran vinculado hasta antes del 31 de diciembre de 1980. En esas condiciones, tal y como lo sostuvo la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, la pensión gracia no cobija a los docentes del orden nacional.
Adicionalmente, señaló que en este caso es procedente el reintegro de las sumas recibidas en virtud del acto demandado dado que no se puede inferir que fueron recibidos de buena fe, puesto que, el fallo de tutela que ordenó el reconocimiento es abiertamente ilegal, dado que desconoció que ya existía un acto administrativo que había denegado la solicitud de la demandada, no tuvo la improcedencia de la acción constitucional como regla general para el reconocimiento de acreencias derivadas del derecho a la seguridad social, además de que concedió el derecho sin que se hubiera acreditado el cumplimiento de los requisitos legales para el efecto.
De otra parte, precisó que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, suspendió por 12 meses al Juez Segundo del Circuito de Magangué (Bolívar), por haber ordenado el reconocimiento de 89 pensiones gracia, sin tener en cuenta que dicho medio de defensa procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, exigencia que no se acreditó en aquellos asuntos.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL
En la demanda se solicitó la suspensión provisional del acto acusado, por estimar que viola de manera clara, ostensible y directa el ordenamiento constitucional y legal, toda vez que para reconocer el derecho a la pensión gracia contabilizó los 20 años de servicio exigidos por la Ley 114 de 1913 teniendo en cuenta los tiempos servidos por la demandada como docente en el sector oficial en entidades del orden nacional, pese a que tal derecho pensional se predica solo de quienes hayan laborado en colegios departamentales, distritales o municipales.
La solicitud fue despachada favorablemente por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 18 de septiembre de 2012, por considerar, en síntesis que el acto demandado contraría abiertamente las normas que rigen la pensión gracia y la jurisprudencia relativa al tema, especialmente la sentencia de la S.P. del Consejo de Estado del 26 de agosto de 1997, pues claramente la beneficiaria de la pensión demandada laboró como docente nacional, lo cual implica que la ejecución del acto le ha ocasionado un perjuicio al patrimonio económico de la entidad.
Contestación
M.E. R.V. (ff. 273 - 289), mediante apoderado, contestó la demanda, para oponerse a las pretensiones con sustento en que el acto controvertido no es enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y con ella se pretende reabrir un debate jurídico ya fenecido con desconocimiento de la figura de la cosa juzgada, actuación que en su sentir resulta temeraria, teniendo en cuenta que se pretende el control de legalidad respecto de un acto de ejecución.
Seguidamente propuso las siguientes excepciones:
Ineptitud sustantiva de la demanda e imposibilidad de control judicial del acto administrativo: al efecto indicó que el demandado no es un acto administrativo definitivo respecto del cual sea posible efectuar control de legalidad y si así se admitiera, la vía adecuada para controvertirlo sería la establecida por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, la revisión de reconcomiendo de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública.
En este sentido, también aclaró que si bien la jurisprudencia ha admitido la procedencia del control excepcional sobre actos de ejecución, lo cierto es que ello solamente es posible en cuanto la dicha actuación desborde el alcance de la decisión judicial, lo cual no ocurrió en el presente caso.
Cosa juzgada: para sustentar esta excepción manifestó que en el presente asunto se cumplen los presupuestos de esta figura, a saber, identidad de objeto, de causa petendi y de partes, respecto de la acción de tutela en virtud de la cual se efectuó el controvertido reconocimiento.
Falta de jurisdicción y competencia: en este apartado insistió en que la vía adecuada para controvertir la pensión en cuestión es la señalada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 cuyo conocimiento corresponde al Consejo de Estado, a través del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011.
Desconocimiento del precedente judicial: expuso que no se tuvo en cuenta las consideraciones de la sentencia del 22 de noviembre de 2012, en relación con la imposibilidad de demandar actos administrativos de ejecución.
Cobro de lo no debido: indicó que no existe fundamento fáctico ni jurídico para reclamar el pretendido restablecimiento del derecho.
Buena fe de la demandada: al respecto sostuvo que siempre utilizó los mecanismos consagrados en la ley y en la Constitución para reclamar sus derechos.
Ignominada (sic): De conformidad con el artículo 146 del CPC pidió que se declare cualquier otra que se encuentre probada.
Más adelante, refirió que la providencia judicial que ordenó el controvertido reconocimiento es legal, dado que fue proferida por un...
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