Sentencia nº 11001-03-24-000-2012-00362-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 1 de Diciembre de 2017
| Fecha | 01 Diciembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00362-00
Actor: LA EQUIDAD SEGUROS GENERALES O.C., LA EQUIDAD SEGUROS DE VIDA O.C., COOPERATIVA DE PROFESORES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, FUNDACIÓN UNIVERSITARIA J.N.C.
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Referencia: Recurso ordinario de súplica
Referencia: TESIS: SE CONFIRMA AUTO SUPLICADO. LAS RESOLUCIONES POR MEDIO DE LAS CUALES SE PRORROGÓ POR UN TIEMPO LA TOMA DE POSESIÓN DE SALUDCOOP EPS, SON ACTOS DE TRÁMITE NO SUSCEPTIBLES DE CONTROL JURISDICCIONAL, PUES NO CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIÓN JURÍDICA ALGUNA Y BASTA CON DEMANDAR EL ACTO QUE CONTIENE LA ORDEN INICIAL DE INTERVENIR, TODA VEZ QUE ES LA QUE CONTIENE LA FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA QUE SUSTENTÓ L A IMPOSICIÓN DE DICHA MEDIDA
La Sala decide el recurso ordinario de súplica oportunamente interpuesto por la parte actora en contra del proveído de 16 de marzo de 2015, proferido por la Sala Unitaria del señor C.G.V.A. durante la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por medio del cual, entre otras decisiones, declaró probada la excepción previa de “acto no susceptible de control” respecto de las Resoluciones nros. 001644 de 12 de julio de 2011, 003373 de 23 de noviembre de 2011 y 002099 de 9 de julio de 2012, expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud.
I.- FUNDAMENTOS DEL AUTO SUPLICADO
El Consejero conductor del proceso, mediante auto de 16 de marzo de 2015, consideró que las Resoluciones nros. 001644 de 12 de julio de 2011, 003373 de 23 de noviembre de 2011 y 002099 de 9 de julio de 2012, expedidas por la Superintendencia no eran susceptibles de control jurisdiccional con base en los siguientes argumentos:
“[…] Ahora bien, toda vez que la demanda se dirige en parte contra dos actos administrativos de trámite y otro de ejecución de sentencia judicial, el Despacho declarará de oficio en relación con ellos la excepción de actos no susceptibles de control. Esto, por cuanto es ostensible que las Resoluciones nro. 001644 de julio de 2011, «por medio de la cual la Superintendencia Nacional de Salud prorrogó el término de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa de Saludcoop EPS OC por el término de un año» y la nro. 002099 de 9 de julio de 2012, «por medio de la cual la Superintendencia Nacional de Salud ordenó prorrogar hasta el 12 de mayo de 2013 la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa de Saludcoop EPS OC», proferidas por LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, no adoptan decisiones definitivas y encierran meras determinaciones de trámite, no sujetas a control de esta jurisdicción. Tanto su título, como su contenido, claramente orientado a permitir la continuidad de la toma de posesión ordenada mediante la Resolución nro. 00801 de 11 de mayo de 2011 y por ende desprovistos de contenido decisorio específico, así permiten concluirlo.
Según ha explicado la jurisprudencia del Consejo de Estado, los actos preparatorios o de trámite «no ponen fin a una actuación administrativa», «contribuyen a formar el juicio de quien ha de tomar la decisión o a impulsar su terminación» y, por lo tanto, «no contiene decisión alguna sobre el fondo del asunto objeto de ellos, de allí que no constituyen separada ni de manera conjunta un acto administrativo». Por esto, aún cuando en los artículos 104, 137 y 138 del CPACA aluden de manera genérica a la posibilidad de enjuiciar «los actos administrativos», sin más, de tiempo atrás la jurisprudencia ha considerado de forma unánime que la distinción entre actos definitivos y de trámite (artículos 43, 74 y 75 del CPACA) ofrece un criterio útil para acortar la extensión del control judicial sobre las decisiones de la administración. «Al limitar la fiscalización del contencioso a aquellos actos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica, o aquellos que ponen fin a la actuación administrativa, la distinción entre actos administrativos definitivos y de trámite resulta primordial, entre otras razones, porque al tiempo que permite excluir el riesgo de entrabar innecesariamente el funcionamiento de la Administración producto de un control sobreinclusivo de sus determinaciones, racionaliza el recurso al juez administrativo y contribuye a mitigar la elevada litigiosidad que registra este ámbito del Derecho».
De otro lado, en relación con la Resolución nro. 003373 de 23 de noviembre de 2011, «por medio de la cual se da cumplimiento al fallo de tutela de fecha 17 de noviembre de 2011, proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y se ordena reabrir el proceso de toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa para administrar a SALUDCOOP», se observa que ella tampoco contiene una decisión susceptible de control, en tanto se observa que no creó, modificó ni extinguió una situación jurídica particular; tan solo se limitó a dar cumplimiento a un fallo judicial y como consecuencia de ello ordenó la reapertura de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para la administración de la entidad intervenida. De forma análoga a lo que ocurre con los de trámite, la jurisprudencia ha sido consistente en afirmar que puesto que las decisiones de la administración que en sí mismas crean, modifican o extinguen una situación o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de una actuación son susceptibles de control por parte de la jurisdicción, «asimismo se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues solo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones».
Por lo anterior, el Despacho declara de oficio la excepción de acto no susceptible de control respecto de las precitadas Resoluciones nro. 001644 de 12 de julio de 2011, 003373 de 23 de noviembre de 2011 y 002099 de 9 de julio de 2012 […]”.
II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO
La parte actora sostuvo que, las Resoluciones nros. 001644 de 12 de julio de 2011 y 002099 de 9 de julio de 2012, expedidas por la Superintendencia son actos administrativos que crean, modifican y extinguen situaciones jurídicas particulares y concretas, por lo tanto sí son susceptibles de ser enjuiciadas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Explicó que, a través de las resoluciones referidas la Superintendencia prorrogó por un tiempo la toma de posesión de Saludcoop EPS, decisión que implica una limitación al goce de un derecho, ya que le impide a los socios o propietarios de la empresa volver a tomar la administración de la misma.
Adujo que, los mencionados actos administrativos no son simples prórrogas de la toma de posesión de Saludcoop EPS, en la medida en que no se limitan a manifestar que los supuestos de hecho que dieron lugar a la misma se mantienen vigentes, sino que consagran nuevas argumentaciones fácticas y de derecho para conservar en el tiempo la intervención.
Manifestó que, si se llegará a aceptar que este tipo de decisiones son de trámite, se abriría la posibilidad de que la Administración tome posesión de una entidad por una razón determinada y via de prórrogas se incluyan diez o veinte argumentos adicionales que no podrían controvertirse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con la excusa de que se trata de actos de trámite no susceptibles de ser demandados.
Finalmente, señaló que comparte la decisión del Consejero conductor del proceso frente a la Resolución nro. 003373 de 23 de noviembre de 2011, pues efectivamente se trata de un acto administrativo de ejecución, toda vez que en el mismo no se resuelve nada de fondo.
III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Procedencia del recurso de súplica contra el auto que resuelve sobre las excepciones previas
Lo primero que es pertinente resaltar es que si bien el numeral 6º del artículo 180 del CPACA establece expresamente la procedencia del recurso de apelación o de súplica contra el auto que decide sobre las excepciones previas, el artículo 243, que es una norma posterior, no señala dicho proveído dentro de aquellos susceptibles del recurso de alzada, lo que, en principio, ha generado posiciones encontradas entre los diferentes jueces y magistrados al momento de la concesión del mismo.
No obstante lo anterior, para el Despacho es claro que el CPACA fue contundente y preciso al establecer taxativamente la procedencia del recurso de apelación o de súplica contra los autos que deciden sobre las excepciones previas propuestas en la contestación de la demanda.
Sobre el particular, el artículo 180 de la disposición ibidem, prevé:
“ Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el J. o M.P., convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas :
1. Oportunidad. La audiencia se llevará a cabo bajo la dirección del Juez o Magistrado Ponente dentro del mes siguiente al vencimiento del término de traslado de la demanda o del de su prórroga o del de la de reconvención o del de la contestación de las excepciones o del de la contestación de la demanda de reconvención, según el caso. El auto que señale fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no será susceptible de recursos.
2. Intervinientes. Todos los apoderados deberán concurrir obligatoriamente. También podrán asistir las partes, los terceros y el Ministerio Público.
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