Sentencia nº 76001-23-33-004-2016-01478-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 20 de Octubre de 2017
| Fecha | 20 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 76001-23-33-004-2016-01478-01(PI)
Actor: F.H.L.
Demandado: O.J.M.
Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 16 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca
Referencia: TESIS: ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE MIEMBROS DE CORPORACIONES PÚBLICAS TERRITORIALES: SU COMPETENCIA, PROCEDIMIENTO, CAUSALES, SENTENCIA Y EFECTOS INHABILITANTES, ESTÁN INSTITUIDOS POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y REGULADOS POR LA LEY, SIN QUE CON ELLO SE ADVIERTA LA TRANSGRESIÓN DEL ARTÍCULO 23 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. LA APLICACIÓN DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD DEBE ARMONIZARSE CON LA CONSTITUCIÓN, A PARTIR DE UNA INTERPRETACIÓN COHERENTE, SISTEMÁTICA Y TELEOLÓGICA, CON EL PROPÓSITO DE LOGRAR CONCILIAR LAS REGLAS DE UNO Y OTRO ESTATUTO. EL PÁRRAFO 2 DEL ARTÍCULO 23 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS NO PUEDE SER OBJETO DE UNA INTERPRETACIÓN AISLADA NI LITERAL, PUES NO SE DEBE IGNORAR EL CONJUNTO NORMATIVO DE LA CONVENCIÓN, NI LOS PRINCIPIOS BÁSICOS QUE LA INSPIRAN. LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS ALUDE AL MARGEN O CAPACIDAD DE APRECIACIÓN Y DISCRECIONALIDAD QUE LES CORRESPONDE A LOS ESTADOS MIEMBROS, A EFECTOS DE ADOPTAR MEDIDAS QUE PERMITAN CONCILIAR LA EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS CONSAGRADOS CON LAS PARTICULARIDADES Y REALIDADES HISTÓRICAS, SOCIALES, CULTURALES O POLÍTICAS DE CADA NACIÓN. QUEDÓ PROBADA LA CONFIGURACIÓN DE LA CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL MUNICIPAL DE LA VICTORIA (VALLE DEL CAUCA), PREVISTA EN EL ARTÍCULO 55, NUMERALES 1 Y 2 DE LA LEY 136, DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 291 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, RATIFICADA POR EL ARTÍCULO 48 DE LA LEY 617, COMOQUIERA QUE EJERCIÓ SIMULTÁNEAMENTE DICHO CARGO DE ELECCIÓN POPULAR CON EL DE DOCENTE DE AULA TIEMPO COMPLETO EN LA INSTITUCIÓN EDUCATIVA “SANTA TERESITA” DEL MISMO MUNICIPIO, SIN QUE MEDIARA RENUNCIA PREVIA NI CORRESPONDIERA, DICHA ACTIVIDAD, A LA DE SIMPLE CÁTEDRA. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL: LA RENUNCIA O SUSPENSIÓN DEL DESEMBOLSO DE SU SALARIO COMO DOCENTE, AUN A INSTANCIA DEL PROPIO CONCEJAL, NO LO EXONERA DE INCURRIR EN EL SU PUESTO DE LA NORMA PROHIBITIVA
La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 16 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual decretó la pérdida de investidura del Concejal del Municipio de La Victoria (Valle del Cauca), señor O.J.M..
I-. ANTECEDENTES
I.1-. El ciudadano F.H.L.,actuando en nombre propio, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca tendiente a que, mediante sentencia y, en los términos de los artículos 55, numeral 1 de la Ley 136 de junio 2 de 1994, 291 de la Constitución Política de 1991 y 48, numeral 1 de la Ley 617 de octubre 6 de 2000 en concordancia con el artículo 45, numeral 1 de la Ley 136, se dispusiera la pérdida de investidura del Concejal del Municipio de La Victoria (Valle del Cauca), señorO.J.M., por haber desempeñado simultáneamente un cargo público y violado, con ello, el régimen de incompatibilidades previsto en el artículo 45, numeral 1 de la Ley 136.
I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes hechos:
Que el señor O.J.M. fue elegido Concejal del Municipio de La Victoria (Valle del Cauca) en las elecciones territoriales del 28 de octubre de 2015, para el período constitucional 2016-2019, quien se posesionó en dicho cargo el día 2 de enero de 2016 y lo ha venido ejerciendo desde entonces.
Manifestó que al momento de su inscripción, elección y posterior posesión, el Concejal demandado tenía, como en efecto aún tiene, el estatus de docente al servicio del Departamento del Valle del Cauca, nombrado en propiedad por la Secretaría de Educación de dicho ente territorial, configurándose así la causal alegada.
Finalizó indicando que el demandado justifica la permanencia simultánea en ambos cargos, con el argumento peregrino que su renuncia a percibir los honorarios como concejal lo exonera de responsabilidad alguna en cuanto a la infracción del régimen de incompatibilidades, siendo que esta Corporación en Jurisprudencia reiterada ya ha explicado que ello no constituye excepción a tal incompatibilidad, pues ésta lo que prohíbe es el desempeño de dos cargos públicos al mismo tiempo.
I.3-. El demandado, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, mediante escrito de 10 de octubre de 2016 (folios 12 a 24), indicando, en síntesis, que sí se ha venido desempeñando como profesor de medio tiempo en una Institución Educativa del Municipio de La Victoria (Valle del Cauca) pero que, atendiendo a su buena fe, entregó una carta renunciando a los honorarios como concejal e indicando que su vinculación sería ad honorem, lo que denota sus buenas formas y lo que juiciosamente había consultado, actuando bajo la convicción insuperable de que su único impedimento era el de no poder percibir dos veces remuneración del erario.
Explica también, que el parágrafo 1º del artículo 45 de la Ley 136, exceptuaba inicialmente el ejercicio de la cátedra universitaria del régimen de incompatibilidades, expresión que al ser declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-231 de 1995, quedando reducida solo a la palabra “cátedra”, permitió que los docentes de cualquier naturaleza e índole pudieran ser concejales sin transgredir dicha prohibición, tal cual es su caso.
Además, continúa, el demandado labora como docente escolar de 7:00 AM a 1:00 PM, horario que no se cruza con el establecido para sesionar, puesto que las mismas se establecen desde las 4:00 p.m. en el Concejo Municipal de La Victoria (Valle del Cauca), lo cual tampoco impide que se ejerza en debida forma la atención y gestión como Concejal.
Finaliza advirtiendo que, de acuerdo con pronunciamientos del Consejo Nacional Electoral con ocasión de una pregunta que le fuese formulada en cuanto si un profesor podría o no inscribirse como candidato a Concejal, se puede establecer que sí lo tiene permitido. Al no ejercer autoridad civil o política, ni al ser su cargo de dirección administrativa, electoral, judicial o de control, no está inmerso dentro de los presupuestos del artículo 127, inciso segundo de la Constitución Política, por lo que no tenía prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas.
Y, a su vez, señala que de la lectura del pronunciamiento del Ministerio de Educación Nacional, que es órgano consultivo, se puede extraer como conclusión que el demandado no se encontraba en causal de inhabilidad, incompatibilidad ni otra, para inscribirse como candidato a Concejal del Municipio de La Victoria (Valle del Cauca).
II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA
El a quo decretó la pérdida de investidura del señor O.J. MORALES como Concejal del Municipio de La Victoria (Valle del Cauca) y, para ello, inicialmente consignó sus consideraciones en torno a la naturaleza jurídica, características, finalidad y alcance de la acción de pérdida de investidura. Posteriormente, se refirió a la vigencia de la causal de pérdida de investidura de Concejal prevista en el artículo 55, numeral 1º de la Ley 136.
En cuanto a los elementos constitutivos de la causal invocada, encontró demostrado, luego de un recuento jurisprudencial del tratamiento que se la ha dado a la misma por la Sala y del análisis del acervo probatorio acopiado en el expediente, que el señor O.J.M. se desempeñaba simultáneamente como Concejal del Municipio de La Victoria (Valle del Cauca) y docente de tiempo completo en la Institución Educativa Santa Teresita de La Victoria (Valle del Cauca), nombrado en propiedad desde el 17 de septiembre de 1993, posesionado el 28 de septiembre del mismo año e inscrito en la carrera docente sin que hubiera renunciado a ella para ocupar su curul en el cabildo municipal.
Del mismo modo, advierte que la vinculación del demandado con la Institución Educativa Santa Teresita de La Victoria (Valle del Cauca) no corresponde al ejercicio de la docencia bajo la modalidad de cátedra, sino que, por el contrario, implicó el desempeño de un cargo como empleado público amparado en la estabilidad laboral que le confiere el estatuto docente.
Señala el Tribunal que, adicionalmente, el demandado pretende alegar, en la contestación de la demanda, la defensa de su principio de buena fe y confianza legítima, para lo cual aportó un documento que contiene un concepto del Ministerio de Educación Nacional, según el cual, presuntamente, le es permitido el ejercicio simultáneo del cargo de concejal con el de docente de tiempo completo.
Frente a ello, consideró que en medio del respeto a sus garantías procesales, bajo los principios de razonabilidad y proporcionalidad, teniendo en cuenta que la sanción de pérdida de investidura constituye una limitación a sus derechos políticos de manera perpetua, el demandado no cumplió con el deber objetivo de cuidado al ejercer dos cargos públicos sin prever las consecuencias jurídicas de desempeñar simultáneamente dichas funciones públicas, pues no probó de forma idónea que haya actuado amparado en el principio de la confianza legítima, es decir, con la certeza absoluta de no estar inhabilitado para ser elegido concejal.
Indica que, al concepto del Ministerio de Educación Nacional no puede dársele el valor probatorio pretendido por aquel, toda vez que carece de los requisitos mínimos de autenticidad, tales como fecha y firma de algún funcionario de la Entidad pero, aún en el evento que se le otorgara, el mismo fue dirigido a una persona distinta del demandado,...
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