Sentencia nº 15001-23-31-000-2002-03011-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 8 de Febrero de 2018
| Fecha | 08 Febrero 2018 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 15001-23-31-000-2002-03011-01
Actor: L.A.C...L.
Demandado : DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Y OTROS
Referencia : Nulidad - Fallo
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por el apoderado del señor L.A.C.L., demandante, contra la sentencia del 8 de marzo de 2012 del Tribunal Administrativo de Casanare, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
En la demanda, el actor solicitó que se decrete la nulidad de los decretos 1679, 1680 del 30 de noviembre de 2001, 1844 del 21 de diciembre de 2001, aclarado y modificado por el 2276 del 31 de diciembre de 2001 y modificado por el 0183 del 31 de enero de 2002, expedidos por el Gobernador de Boyacá.
2. Hechos
El demandante expuso varios hechos, pero los relacionados con la controversia aquí planteada son los siguientes:
Señaló que la administración departamental para dar cumplimiento a lo establecido en la Ley 443 de 1998, sus decretos reglamentarios, y la Ley 617 de 2000, emprendió un proceso de reestructuración para racionalizar el gasto y garantizar la ejecución de los planes y programas así como el cumplimiento de las funciones.
Sostuvo que para lo anterior, le pidió tales facultades a la Asamblea Departamental, las cuales le fueron concedidas mediante ordenanza 0018 de agosto 2 de 2001 hasta el 28 de febrero de 2002.
Adujo que se contrató la reorganización administrativa de la Administración Central -contrato 029 de 2001- así como el estudio técnico requerido en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998.
Precisó que en este caso el estudio técnico en que se soportó el proceso de modernización y optimización del servicio para el ajuste fiscal, no tiene el alcance y fuerza necesarios.
Explicó que el informe no tiene anexos ni sugiere en su redacción la realización de actividades básicas en ese tipo de estudios.
Expuso que dentro del proceso de modernización no se incluyó un plan de contingencia para la adaptación de las personas desvinculadas a una nueva etapa productiva.
Adujo que la estructura administrativa y la planta de personal no satisface las exigencias y características que en la prestación de los servicios tiene el departamento, por no contar con elementos de juicio objetivos.
Explicó que las debilidades del estudio en que se soportó el proceso de reestructuración para el ajuste fiscal no permite determinar de manera técnica y real una planta de personal, porque no cuenta con los elementos estadísticos de volúmenes de trabajo por áreas y cargas de trabajo pro cargo, área a cubrir, usuarios, distancia física, medios de transporte, estados de vías y otras variables que permitan ver las necesidades de talento humano para prestar un correcto y eficiente servicio.
3. Normas violadas y concepto de la violación
El demandante afirmó que con la expedición del acto acusado se desconocieron el preámbulo y los artículos 2, 29, 209, 288 y 298 de la Constitución Política, 30, 31, 32, 33, 39 y 41 de la Ley 443 de 1998, 68 y 77 de la Ley 617 de 2000, y 25 del Decreto Ley 2351 de 1965.
Adujo que los actos demandados fueron expedidos en forma irregular, por funcionario incompetente, con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, mediante falsa motivación y con desviación de poder.
Advirtió que el documento técnico estructura interna y planta de personal de la Gobernación de Boyacá, base del proceso de reestructuración para el ajuste fiscal, no tiene el alcance requerido por los principios de la administración pública y los procedimientos metodológicos establecidos para esos procesos.
Mencionó que el estudio no tiene un diagnóstico que le permita soportar su modelo organizacional ni la estructura administrativa propuesta para el nivel central de la administración departamental.
Precisó que el estudio no sugiere que para la determinación de la planta de personal se hubiese efectuado un análisis de cargas de trabajo, al menos de manera selectiva.
Explicó que para este caso, la planta se determinó tomando cifras globales de asuntos radicados y dividiendo el número de empleados con que contaba el área, técnica muy primaria y poco atinada para efectuar un proceso como el que ordena la Ley 617 y mucho menos para optimizar procesos.
Acotó que lo que debió hacer la administración por intermedio de los consultores, era analizar las cargas de trabajo, efectuar mediciones de tiempo por actividad o tarea, considerar los desplazamientos de funcionarios a los municipios, asentamientos humanos o centros de prestación de servicio, estados de vía de comunicación, actividad económica de la región, concentración o dispersión poblacional, con miras a determinar plantas de personal que dieran respuesta a la exigencias de tiempo, modo y lugar en la prestación de cada uno de los servicios a cargo del departamento.
Señaló que la administración departamental consideró que profesionalizar la administración era crear 238 cargos del mismo nivel y grado salarial. Indicó que profesionalizar una planta es crear los cargos en los diferentes niveles y grados salariales dependiendo del análisis de procesos, cargas de trabajo y niveles de exigencia para cada desempeño, mediante la determinación de perfiles profesionales y no creer que por suprimir técnicos y crear cargos de profesionales se cumple con la directriz normativa.
Manifestó que como consecuencia de la falta de los estudios apropiados se impidió el derecho al trabajo, a la estabilidad en el empleo, y a no ser despedido por supresión de cargos sin el lleno de los requisitos exigidos por las normas.
Dijo que los decretos acusados no están motivados en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución.
De otra parte sostuvo que no medió un procedimiento objetivo y técnico para seleccionar a los servidores con mayor mérito para permanecer en el servicio, no se efectuó la evaluación del desempeño.
También mencionó que al estar amparados los trabajadores bajo el fuero circunstancial por haberse presentado por parte del sindicato un pliego de peticiones, se encontraban en negociación con el empleador, y no podían ser despedidos sin la presencia de una justa causa previamente comprobada.
Reiteró que no se dotó al proceso de incorporación de personal a la nueva planta de un instrumento que hiciera efectivo el cumplimiento de los principios de igualdad, publicidad, transparencia y equidad para acceder al servicio público basado en el mérito y la evaluación del desempeño, sino que lo efectuó de manera arbitraria y sin parámetro de evaluación y análisis.
4. Contestación de la demanda
A través de apoderado el Departamento de Boyacá contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones, en los siguientes términos:
Indicó que la Ley 443 establece que el estudio técnico, que precede un proceso de reestructuración institucional, debe ser adelantado por expertos o por la ESAP, para evitar involucrar intereses.
Explicó que no es cierto que el proceso de reestructuración y la realización del estudio técnico desatendiera el carácter participativo de los empleados, sino que por el contrario, existen antecedentes recogidos en actas donde cada dependencia desarrolló talleres y se previó la atención de la voz de los empleados.
Agregó que la Gobernación, junto con los consultores contratados desarrollaron las estrategias y políticas de reinserción, y a través de la Esap se capacitó en varios programas a empleados y funcionarios que resultaron desvinculados y se fomentó, asesoró e implementó la creación de cooperativas con extrabajadores.
Afirmó que la posibilidad de supresión de cargos resulta en un imperativo categórico cuando las circunstancias fácticas y la fuerza de la realidad lo exigen.
Precisó que la facultad de modificar, suprimir o estructurar las plantas de personal, descansa en normas de orden constitucional, acorde con los fines y principios de la Constitución y en los convenios y pactos internacionales.
Adujo que los actos demandados son la respuesta a una situación de emergencia fiscal, y se sustentó en las conclusiones obtenidas por los estudios económicos y técnicos adelantados por profesionales capacitados, que demostraron la necesidad de implementar una reforma.
Recalcó que los actos demandados señalan que las modificaciones, supresiones y adopciones responden a un previo estudio económico y financiero y al acogimiento pleno de lo establecido en el soporte técnico de la reforma.
De otra parte, explicó que dentro del marco dispuesto en el artículo 4 de la Constitución, las autoridades administrativas están inhabilitadas para aplicar acuerdos o convenciones colectivas que extendieran beneficios extralegales.
Precisó que al primer pliego de peticiones presentado por el sindicato de trabajadores Sintragobernaciones, se le dio el trámite de un derecho de petición y no se siguió el procedimiento de negociación colectiva, ya que en los parámetros constitucionales, presentado el pliego de peticiones, la administración como autoridad territorial fija unilateralmente las condiciones de empleo, ciñéndose a la ley, las ordenanzas, los decretos y los acuerdos.
Finalmente propuso la excepción de inexistencia de las causales de nulidad.
5. Sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Casanare, a través de sentencia del 8 de marzo de 2012, resolvió lo siguiente:
“Negar las pretensiones de la demanda por las razones señaladas en la parte motiva.”
Las razones que tuvo en cuenta el a quo para proceder en el sentido indicado se resumen a continuación:
Indicó que previamente a la reestructuración, el 11 de julio de 2001 el departamento de Boyacá celebró con el señor P.A.O.C. el contrato 029 para elaborar...
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