Sentencia nº 44001-23-31-000-2003-00216-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 15 de Febrero de 2018
| Fecha | 15 Febrero 2018 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 44001-23-31-000-2003-00216-01
Actor: PROMIGAS S.A. E.S.P
Demandado: MUNICIPIO DE DIBULLA
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del municipio de Dibulla, La Guajira, contra la sentencia proferida el 4 de febrero de 2009 por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual resolvió lo siguiente:
“PRIMERO.- Aceptar el impedimento manifestado por el doctor F.G.C. para conocer de este asunto, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO.- Declarar la nulidad de las resoluciones No 001 de 2002 expedida por el Secretario de Hacienda Municipal de Dibulla, Departamento de La Guajira “ POR MEDIO DE LA CUAL SE IMPONE UNA MULTA A PROMIGAS S.A. E.S.P.” y Nos. 004 de 2002 y 006 de 2003, expedidas en su orden por el Secretario de Hacienda y el señor Alcalde Municipal de Dibulla, departamento de La Guajira por medio de las cuales se deciden los recursos de reposición y apelación interpuestos contra aquella.
TERCERO.- A título de restablecimiento del derecho se ordena la cancelación del sellamiento de las obras y la reanudación de la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
CUARTO. - Deniéguense (sic) las demás súplicas de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva.
(…)”
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la sociedad Promigas S.A. E.S.P., demandó para que, previo el trámite del procedimiento legal, se hicieran las siguientes declaraciones:
Que se declare la nulidad de la Resolución 001 de 2002 expedida por el secretario de Hacienda de Dibulla, departamento de La Guajira “por medio de la cual se impone una multa a Promigas S.A. E.S.P. y de las Resoluciones 004 de 2002 y 006 de 2003, expedidas en su orden, por el referido secretario y el alcalde municipal de Dibulla, a través de las cuales se decidieron los recursos de reposición y apelación interpuestos en contra de la decisión inicial, en el sentido de confirmar el acto administrativo sancionatorio.
Que a título de restablecimiento del derecho se declare que la sociedad actora está autorizada para construir gasoductos y demás obras accesorias comprendidas en la definición contractual de ese vocablo, idóneas para el transporte de hidrocarburos de conformidad con el Contrato de Concesión consagrado en la Escritura Pública 1629 de 1976.
Además, que no está obligada a solicitar licencias ambientales por encontrarse exonerada de tal obligación, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1753 de 1994, al haber cumplido obligaciones ambientales que regulan situaciones análogas.
Que se impida a las autoridades policivas el sellamiento de las obras y la suspensión del servicio público domiciliario, ordenada en el artículo 2 de la Resolución 001 de 2002.
Las pretensiones tuvieron como fundamento los siguientes
2. Hechos
Señaló que el secretario de Hacienda del municipio de Dibulla, departamento de La Guajira, expidió la Resolución 001 de 2002 a través de la cual impuso multas por valor de $47.350.000 por 9 construcciones realizadas por la sociedad actora y otra por valor de $94.700.000 por la construcción de una estación de bombeo ubicada en el corregimiento de P..
Indicó que el municipio demandado justificó las multas demandadas en el hecho de que la sociedad demandante adelantó obras en las redes de transporte de gas natural sin haber solicitado previamente licencia de construcción y sin haber presentado un estudio de impacto ambiental.
Manifestó que interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de dicha decisión, los cuales fueron resueltos de manera negativa por parte de la entidad demandada.
Adujo que en el trámite de los referidos recursos se decretaron algunas pruebas que no fueron debidamente valoradas por la entidad en cuestión.
Sostuvo que solicitó la aclaración y adición de los actos administrativos a través de los cuales se resolvieron los recursos sin obtener respuesta favorable.
3. Normas violadas y concepto de la violación
Consideró que con los actos administrativos demandados se vulneraron los siguientes artículos: 29, 58, 84, 123 y 315 de la Constitución Política; 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo; 92 de la Ley 136 de 1994; 7, 28, 29 y 108 de la Ley 388 de 1997; 9, 54, 189, 190, 192, 195, 199 y 200 del Código de Petróleos y 4 de la Ley 400 de 1997.
Expuso el concepto de la violación de las normas invocadas en los siguientes términos:
Artículo 4 de la Ley 400 de 1997
Señaló que de conformidad con lo establecido en el numeral 14 de la norma en cita, se tiene como edificación la construcción cuyo uso primordial es la habitación u ocupación por seres humanos.
Agregó que así mismo, el numeral 25 de la referida norma señala que la licencia de construcción es el acto administrativo a través del cual se concede, a solicitud del interesado, la autorización para adelantar una edificación.
Manifestó que las obras por las cuales fue sancionada la sociedad actora hacen parte de un gasoducto de su propiedad, que no tienen nada que ver con la habitación de seres humanos, por lo que no era exigible la licencia de construcción requerida por la autoridad demandada.
Afirmó que adicionalmente, el Esquema de Ordenamiento Territorial de Dibulla, no exige ninguna licencia de construcción para la infraestructura del transporte de hidrocarburos.
Artículo 84 de la Constitución Política en consonancia con lo establecido en los artículos 54, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199 y 200 del Código de Petróleos.
Recordó que de conformidad con lo establecido en la norma constitucional, cuando un derecho o actividad ha sido reglamentado de manera general, las autoridades públicas no pueden exigir licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.
Reiteró que el legislador no exige la obtención de una licencia de construcción para adelantar obras como las que fueron censuradas a través de los actos demandados.
Aseveró que el secretario de Hacienda de Dibulla no está facultado para reglamentar el ejercicio de la actividad de transporte de gas natural.
Indicó que en el contrato de concesión a través del cual se autorizó a Promigas a construir el gasoducto y sus obras accesorias se precisó que el mismo se regiría por el Código de Petróleos, codificación que en manera alguna exige la obtención de una licencia de construcción para este tipo de obras.
Relacionó las autorizaciones que el Ministerio de Minas y Energía, en uso de las facultades concedidas por el Código de Petróleos, ha otorgado en el caso concreto.
Artículo 29 de la Constitución Política en concordancia con lo establecido en los artículos 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo y 108 de la Ley 388 de 1997.
Adujo que la Resolución 001 de 2002 fue expedida sin haber escuchado previamente a la sociedad actora y sin haberle garantizado el derecho a solicitar pruebas.
Sostuvo que dicha vulneración del derecho de defensa y del debido proceso no se subsanan con la interposición de los recursos de reposición y apelación contra la referida decisión, ni con la práctica de pruebas que se hizo con posterioridad.
Recordó que de conformidad con lo establecido en el artículo 108 de la Ley 388 de 1997 para la imposición de las sanciones previstas en dicha norma se debe seguir el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo.
Reiteró que en el Plan de Ordenamiento Territorial no exige en manera alguna el trámite requerido por la entidad demandada a través de las resoluciones acusadas; además, tampoco regula las sanciones impuestas a través de los actos en cuestión.
Otras vulneraciones al debido proceso.
Sostuvo que las construcciones realizadas por Promigas que sirvieron de base para la imposición de las sanciones demandadas, se materializaron con anterioridad al Acuerdo 012 de 2002, Plan de Ordenamiento Territorial con base en el cual la entidad demandada sancionó.
Manifestó que en consecuencia, las normas que se invocaron para sancionar no estaban vigentes para el momento en que se adelantaron las obras controvertidas.
Agregó que además, en el parágrafo del artículo 168 del Acuerdo 012 de 2002 se estableció que hasta tanto se reglamentaran las normas urbanísticas relativas al uso del suelo, dicha norma no estaría vigente.
Aclaró que aunque el artículo 104 de la Ley 388 de 1997 establece la posibilidad de imponer multas, lo hace respecto de quienes parcelen, urbanicen o construyan; presupuestos que no pueden predicarse de las obras adelantadas en el caso concreto por Promigas.
Explicó que las obras cuestionadas se adelantaron con el fin de cumplir las normas de seguridad exigidas en el mismo Plan de Ordenamiento Territorial, por lo que resulta curioso que se le sancione por ello.
Artículo 58 de la Constitución Política.
Reafirmó que la sociedad actora actuó en virtud del contrato de concesión que la facultó para construir un gasoducto entre Ballena, La Guajira y Barranquilla.
Indicó que en dicho contrato se le facultó para construir, operar, mantener, explotar y administrar el referido gasoducto.
Expuso que en el referido contrato además se definió como gasoducto el conjunto de tuberías principales y accesorias de conducción y conexión, los edificios, estaciones de bombeo, tanques de aprovisionamiento y recibo, las líneas subfluviales y en general, todas las dependencias y accesorios que sean necesarios y convenientes en...
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