Sentencia nº 25000-23-41-000-2017-01993-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 15 de Febrero de 2018
| Fecha | 15 Febrero 2018 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D. C., quince (15) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-41-000-2017-01993-01 (ACU)
Actor: G.R.F. Y OTRO
Demandado: PRESIDENTE DEL SENADO DE LA REPÚBLICA
Procede la Sala a resolver la impugnaci ón interpuesta por e l re presentante judicial delegado del Senado de la República contra la sentencia de diciembre dieciocho (18) de 2017 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarc a, Sección Primera, Subsección A , accedió a las pretensiones de la demanda .
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor ministro del Interior, G u i llermo R.F., presentó demanda contra el presidente del Senado de la República para que se ordene el cumplimiento de los artículos 134 y 165 de la Constitución, 116, 117 y 196 de la Ley 5ª de 1992 y en particular for muló la siguiente pretensi ón :
Que “ (…) se ordene al Dr. Efra ín Cepe da Saravia, en su calidad de Presidente del Congreso de la República, enviar el Proyecto [de] Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara - 05 de 2017 Senado “por medo del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la cámara de representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026”, para que se adelante su correspondiente trámite de promulgación , en tanto este proyecto cumplió su trámite legislativo y fue aprobado con las mayorías exigidas por la Constitución y la Ley 5 d e 1992”.
2. Hechos
En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente:
El actor afirmó que en el marco del acuerdo final para la construcción de una paz estable y duradera, se pactó en el punto 2.3.6 la promoción de la representación política de las poblaciones y zonas especialmente afectadas por el conflicto armado, en virtud del cual se dispuso que el gobierno nacional se comprometía a la creación de dieciséis (16) circunscripciones transitorias especiales de paz para la elección de igual número de representantes a la cámara, en forma temporal y por dos (2) períodos electorales.
Indicó que según lo establecido en el Acto Legislativo 1º de 2016, el acuerdo final de paz se debía implementar durante los doce (12) primeros meses siguientes a la firma, por lo cual el gobierno radicó el proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara - 05 de 2017 Senado “Por medio del cual se crean 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2018-2022 y 2022-2026”.
Manifestó que la ponencia se aprobó el veinticinco (25) de julio de 2017 en segundo debate por la plenaria del Senado, como consta en el acta No. 28 de la misma fecha y fue aceptada en cuarto debate por la plenaria de la Cámara, el nueve (9) de noviembre de 2017, texto que fue publicado en la Gaceta 1048 de 2017.
Adujo que el veintinueve (29) de noviembre siguiente, la plenaria de la Cámara aprobó el informe de conciliación con 90 votos por el SI y 33 votos por el NO, según figura en el registro de la votación, mientras el Senado lo realizó el treinta (30) de noviembre de 2017 con 50 votos por el SI y 7 votos por el NO.
Sostuvo que mediante resoluciones 031 de agosto veinticuatro (24) de 2016, 076 de octubre veinticuatro (24) de 2017 y 092 de noviembre veintidós (22) de 2017, la mesa directiva del Senado suspendió la condición congresional a los senadores M.E.M.D., B.M.E.V. y M.B.F..
Expresó que en vista de lo anterior, el secretario general del Senado sostuvo de manera errada en la sesión llevada a cabo el treinta (30) de noviembre de 2017, que el proyecto no fue aprobado con las mayorías exigidas por la Constitución, pese que la corporación estaba conformada en ese momento por 99 curules, lo que permitía que fuera a aprobado con 50 votos a favor.
Reveló que mediante escrito dirigido al Presidente del Senado, en nombre del gobierno solicitó la revocatoria de la decisión anunciada por la secretaría general de la corporación, relacionada con la no aprobación del Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara - 05 de 2017 Senado. Agregó que la petición fue desatada de manera negativa el seis (6) de diciembre de 2017 a través de declaración pública del presidente del Senado.
Resaltó que el siete (7) de diciembre de 2017, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por solicitud del gobierno, emitió concepto sobre el asunto objeto de debate, en el que concluyó que “debido a la denominada “silla vacía” (…) el Senado de la República quedó integrado por 99 senadores, y este es el número que determina el quórum decisorio y la mayoría absoluta (…) [que] es el número entero inmediatamente superior a la mitad de los votos de los integrantes (…). Así las cosas, la mayoría absoluta de 99 es 50”.
Consideró que en este caso se puede prescindir del cumplimiento del requisito de la renuencia ante la existencia de un perjuicio irremediable originado por la falta de promulgación del Acto Legislativo, debido a que la inscripción de candidatos al Congreso 2018 vencía el once (11) de diciembre de 2017, lo cual se encuentra acorde con los postulados del inciso 2º del artículo 8º de la Ley 393 de 1997.
A pesar de lo anterior, reiteró que el treinta (30) de noviembre y cuatro (4) de diciembre de 2017 elevó ante la Presidencia del Senado dos (2) solicitudes con el propósito de obtener el texto aprobado del Acto Legislativo, sin obtener pronunciamiento favorable.
3. Razones del posible incumplimiento
El ministro del Interior expuso que en virtud del literal g) del artículo transitorio contenido en el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016, los proyectos de acto legislativo deben ser aprobados por la mayoría absoluta, la cual es entendida como la decisión adoptada por “la mayoría de los votos de los integrantes”, conforme lo señalado en el artículo 117 de la Ley 5ª de 1992.
Advirtió que no se ha realizado ninguna anotación en la citada normativa ni en la Constitución a partir de la cual se pueda inferir que se requiere contar con “la mitad más uno” de los votos de los congresistas para aprobar una reforma constitucional y añadió que, en caso de existir, la misma desconocería principios de interpretación del reglamento del Congreso, como la corrección formal de los procedimientos y la regla de mayorías.
Trajo a colación el inciso 3º del artículo 134 de la Constitución, modificado por el artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2015, que estableció respecto de la figura denominada “silla vacía”, que “para efectos de la conformación del quórum se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas”.
Anotó que de manera errónea se planteó la tesis según la cual el referido artículo solo hace referencia a la conformación del quorum y, por consiguiente, no tiene consecuencia frente a las mayorías requeridas para aprobar los proyectos por parte del Congreso, es decir, en otras palabras, busca “desligar el concepto del quórum con el de mayorías”.
Subrayó que dicho análisis contradice la intención del Constituyente cuando planteó tal situación, pues lo que pretendió fue que en el evento en que no se pueda reemplazar algún miembro elegido para ocupar un cargo en una corporación pública, “para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la institución” sin tener en cuenta las curules que no se puedan suplir.
Refirió que el artículo 116 de la Ley 5ª de 1992 regula el quorum decisorio y las distintas calificaciones que existen sobre el mismo (ordinario, calificado y especial) y el artículo 117 destaca la necesidad de fijar, en primer lugar, el quorum decisorio para posteriormente determinar la mayoría numérica requerida, lo que significa que el Senado, una vez se defina el quorum decisorio, puede establecer la mayoría que necesita para aprobar determinado proyecto.
En este orden de ideas, aseguró que el número de integrantes del Senado al momento de aprobar el informe de conciliación era de 99, comoquiera que la mesa directiva suspendió a tres (3) senadores para ejercer su función al aplicarles la sanción conocida como la “silla vacía”.
Explicó que dentro de ese contexto, tanto el quorum decisorio como las mayorías debían ser calculados con base en dicha cifra, es decir que la mayoría necesaria para aprobar el Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara - 05 de 2017 era 50 y no 52 como de manera errada lo interpretó el secretario general del Senado.
Estimó que la autoridad demandada vulneró el principio general de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal en la medida en que sustentó su decisión, como fue no enviar el Acto Legislativo para su promulgación, en la falta de apelación de la decisión adoptada en la sesión plenaria del Senado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 44 de la Ley 5 de 1992. Lo anterior porque impuso una “barrera procesal” al concebir dicho trámite como un requisito de procedibilidad para efectos de revertir la decisión que contradice postulados constitucionales.
Insistió en que el acuerdo final para la paz es una política de Estado que debe ser cumplida por parte de todos sus órganos, entre ellos el Congreso.
4. Trámite de la solicitud en primera instancia
Mediante auto de diciembre once ( 11 ) de 2017, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, rechazó la medida la medida provisional solicitada por el actor (ff. 71 y 72 cdno 1).
Posteriormente, a través de providencia de diciembre doce (12) de 2017 se admitió la demanda , se ordenó la notificación al p residente del Congreso de la República , se vinculó al P....
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