Sentencia nº 11001-03-27-000-2015-00081-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 9 de Febrero de 2018
| Fecha | 09 Febrero 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: M.C.G.
Bogotá D.C.,nueve (9) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-27-000-2015-00081-00(22198)
Actor: M.E.R. CASTILLO
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
AUTO
El Despacho decide la solicitud de suspensión provisional formulada por el demandante contra el aparte “o haber operado la caducidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho” del numeral 3 del artículo 7 del Decreto 1123 del 27 de mayo de 2015, “Por el cual se reglamentan los artículos 35, 55, 56, 57 y 558 de la Ley 1739 de 2014, para la aplicación ante la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN”.
ANTECEDENTES
Solicitud de suspensión provisional
En ejercicio del medio de control previsto en artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [en adelante CPACA], M.E.R.C. solicitó la nulidad del aparte “o haber operado la caducidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho” contenido en el numeral 3 del artículo 7 del Decreto 1123 de 2015.En la demanda, en capítulo separado, pidió la suspensión provisional de los efectos del aparte acusado.
Las razones de la solicitud se resumen así:
El aparte del acto acusado desconoce los artículos 4, 84 y 189 [11] de la Constitución Política y 56 de la Ley 1739 de 2014 porque excede la potestad reglamentaria.
El artículo 7 del Decreto 1123 contiene los requisitos para acceder a la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios, pero en el numeral 3 establece una condición no prevista en la ley, lo que condiciona la posibilidad de lograr la terminación por mutuo acuerdo.
Explicó que el artículo 56 de la Ley 1739 de 2014 solo consagró como requisito para solicitar la terminación por mutuo acuerdo que a los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales, los usuarios aduaneros y del régimen cambiario se les haya notificado requerimiento especial, liquidación oficial, resolución del recurso de reconsideración o resolución sanción.
La misma norma impuso como plazo para transar con la DIAN hasta el 30 de octubre de 2015. Hasta esa fecha los interesados podían negociar el valor total de las sanciones, intereses y actualización, según el caso, siempre que se corrigiera la declaración privada y se pagara el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado.
Para demostrar la alegada transgresión, el demandante hizo un cuadro comparativo entre el artículo 56 de la Ley 1739 de 2014 y el aparte acusado del numeral 3 del artículo 7 de Decreto 1123 de 2015.
De tal confrontación concluyó que la norma reglamentaria estableció una condición que no prevé la ley, lo que genera un riesgo inminente para acceder a la terminación por mutuo acuerdo según la interpretación que de la misma haga la DIAN, puesto que un análisis literal conllevaría a que las personas que a 23 de diciembre de 2014 estén dentro del término de caducidad y no hayan demandado para acogerse a lo previsto en el artículo 56 de la ley, no lo pueden hacer a pesar de que la ley no consagre esa condición.
Por lo indicado, solicitó que se decrete como medida cautelar la suspensión provisional del texto acusado hasta que se profiera la correspondiente sentencia.
Traslado de la medida cautelar
De conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 233 del CPACA, se ordenó surtir el respectivo traslado a la parte demandada que, dentro del término de ley, se opuso a la prosperidad de la medida cautelar solicitada.
La apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales [DIAN] pidió que no se decrete la medida cautelar por las siguientes razones:
Las argumentaciones del actor hacen parte del fondo del asunto, por lo que requieren un mayor análisis que no corresponde hacer en esta etapa procesal.
Sin embargo, indicó que el artículo 56 de la Ley 1739 de 2014 facultó a la DIAN para realizar terminaciones por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios y a los entes territoriales solo de los de naturaleza tributaria.
Después de confrontar la norma superior con la demandada, concluyó que en la disposición reglamentaria se establecieron los elementos necesarios para que se ejecute la norma reglamentada, puesto que declaró la improcedencia de la terminación de mutuo acuerdo en aquellos eventos en los que el acto administrativo se encontrara en firme por no agotar vía gubernativa o por haber operado la caducidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo que se ajusta a la naturaleza de la figura de terminación por mutuo acuerdo que exige la obligación tributaria, aduanera o cambiaria no esté consolidada o definida.
En este punto, explicó que la transacción es una forma de extinguir las obligaciones. Pero no pueden transarse las situaciones jurídicas consolidadas.
Entonces se pone fin a las actuaciones administrativas iniciadas de oficio por la DIAN, siendo procedente que se exija que el contribuyente tenga la posibilidad de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir que la caducidad no se haya presentado. Así que la situación jurídica no se ha definido por ocurrencia de la firmeza del acto administrativo.
Para soportar lo dicho, cita jurisprudencia en la que se precisa que el acto administrativo no recurrido en vía administrativa no es susceptible de la terminación por mutuo acuerdo.
En consecuencia, sostuvo que la norma presuntamente infractora que exige que el acto no se encuentre en firme o no haya operado la caducidad para presentar la demanda de nulidad se ajusta a derecho, puesto que no contradice la ley no crea situaciones no previstas en ella, por el contrario desarrolla su contenido dentro de los límites de la Constitución y la Ley.
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a la solicitud porque el demandante no la sustentó en debida forma, simplemente hizo una “mera enunciación de normas” sin demostrar el cumplimiento de los requisitos para el decreto de la medida cautelar ni un posible perjuicio irremediable.
CONSIDERACIONES
Competencia
Este Despacho sustanciador es competente para decidir la solicitud de suspensión provisional formulada por el demandante, conforme con lo previsto en el artículo 125 del CPACA, puesto que se trata de un decisión interlocutoria dictada en un proceso de única instancia.
Generalidades de las medidas cautelares en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
El CPACA regula las medidas cautelares en los artículos 229 a 241. El artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.
En esa misma disposición se indica que las medidas cautelares proceden: (i) en cualquier momento, (ii) a petición de parte -debidamente sustentada- y (iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Solo se le permite al juez de oficio decretar medidas cautelares en procesos que busquen la defensa de los derechos e intereses colectivos.
El artículo 230 ib. clasifica las medidas cautelares en preventivas [num. 4], conservativas [num. 1 primera parte] y anticipativas o de suspensión [nums. 1 segunda parte, 2 y 3].
Los artículos 231 a 233 ib. determinan los requisitos, la caución, el procedimiento para decretar las medidas cautelares y normas aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las enunciadas en el artículo 230.
Como requisitos para que proceda una medida cautelar, diferente a la de suspensión provisional, se resaltan los siguientes [art. 231]:
Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.
Que el demandante haya demostrado, aunque sea sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:
Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o
Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.
En relación con la medida de suspensión provisional de los efectos de un acto general, demandado en nulidad, el artículo 231 del CPACA -en su parte inicial-, en armonía con el 238 de la Constitución Política, señala que procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que por separado se presente y que tal transgresión surge del estudio del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando además se pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, debe probarse la existencia de los mismos.
El artículo 232 del CPACA le impone al solicitante de la medida cautelar que preste una caución para garantizar los perjuicios que se puedan producir con la medida cautelar. No se requiere caución cuando: (i) se solicita suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; (ii) se trate de procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y (iv) la solicitante de la medida cautelar sea una entidad pública.
En este orden de ideas, se advierte que, respecto de la procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos, la violación de...
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