Sentencia nº 68001-23-33-000-2014-00747-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 8 de Febrero de 2018
| Fecha | 08 Febrero 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 68001 - 23 - 33 - 000 - 2014 - 00747 - 02 ( 0176-16 )
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)
Demandado: BENEDICTA RUEDA PEREIRA
Apelación sentencia. Reliquidación pensión gracia
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las súplicas de la acción instaurada contra la señora B.R.P..
A ntecedentes
La demanda
Pretensiones
La parte actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, solicitó que se declare la nulidad de la Resolución 20226 de 26 de julio de 2002, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social, reliquidó la pensión gracia a favor del señora B.R.P..
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la demandada la devolución de los dineros recibidos por concepto de reliquidación pensional; y que se dé cumplimiento a la sentencia de conformidad con lo previsto en la Ley 1437 de 2011.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
1.1.2.1. EL 22 de julio de 1992 la señora B.R.P. solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) el reconocimiento y pago de la pensión gracia, aportando tiempos de servicio como docente nacionalizada en la Secretaría de Educación Departamental de Santander entre el 1.º de febrero de 1962 y el 30 de marzo de 1965; y del 6 de agosto de 1965 al 16 de diciembre de 2001.
1.1.2.2.Por medio de la Resolución 9212 de 9 de marzo de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció la pensión gracia a partir del 21 de marzo de 1992, por valor de $119.267.33.
1.1.2.2. A través de la Resolución 20226 de 26 de julio de 2002 Cajanal reliquidó la pensión de la demandada por retiro definitivo del servicio, elevando la cuantía a $1.132.342, efectiva a partir del 17 de diciembre de 2001.
1.1.2.3 . En cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá el 28 de abril de 2004, Cajanal profirió la Resolución 017941 de 23 de junio de 2005, por medio de la c ual reliquidó la pensión por nuevos factores salariales devengados en el año anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, esto es, a partir del 21 de marzo de 1992 .
Normas violadas y concepto de la violación
Como tales se señalaron los artículos 4, 48 y 12 de la Constitución Política; Acto Legislativo 01 de 2005; los Decretos 309 de 1985 y 1743 de 1966; y, las Leyes 114 de 1913, 6.ª de 1945, 24 de 1947 y 4.ª de 1966.
Al desarrollar el concepto de violación, expuso que la pensión gracia constituye una excepción al permitir que el docente a quien se le haya reconocido la prestación, continúe laborando y devengando salario. En este sentido, adujo que al haberse reliquidado la pensión por retiro definitivo del servicio, siendo que lo correcto es tener en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año anterior a la adquisición del estatus de pensionada, compromete la sostenibilidad financiera del Estado, la defensa del interés general, la moralidad administrativa y el derecho a la igualdad en materia pensional.
Manifestó que no es viable la reliquidación pensional para la fecha de desvinculación del docente, como quiera que los factores devengados en el año anterior al retiro del servicio se tienen en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión ordinaria y de ninguna manera para la pensión gracia, dado que esta por ser de carácter especial y tener reglamentación propia, debe regirse por el tratamiento que le dio el legislador.
1.2. La contestación de la demanda
La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como argumentos de defensa, que el reconocimiento efectuado a través de la resolución acusada es producto de reunir los supuestos legales consagrados en las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989.
Adujo que es desproporcionado e injusto que se ordene la devolución de los «supuestos dineros percibidos en exceso» pues fue la entidad la que avaló su reconocimiento en consideración a la ley y a los derechos constitucionales al debido proceso y defensa.
Propuso como excepciones buena fe, ausencia de responsabilidad y «principio de confianza legítima en la actuación de administración como límite a la potestad invalidatoria».
1.3. La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Santander en la audiencia inicial consagrada en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, profirió sentencia en la cual declaró la nulidad de la Resolución 20226 de 26 de julio de 2002 y en consecuencia, ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional -UGPP asegurar el pago de la pensión gracia a la señora Rueda Pereira de la manera en que le fue reconocida mediante las Resoluciones 9212 de 9 de marzo de 1993 y 017942 de 29 de junio de 2005. Denegó las demás pretensiones de la demanda.
Arribó a las siguientes conclusiones:
1.3.1. Del análisis de lo dispuesto en la Leyes 114 de 1913, 69 de 1945 y de la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, se tiene que en la liquidación de la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales percibidos por el docente, durante el último año anterior a aquel en que cumplió con los requisitos de tiempo y edad, vale decir los que regían para el momento en que consolidó el derecho.
En efecto, indicó que la liquidación de la pensión gracia solo es posible respecto de los factores devengados al momento de la consolidación del estatus pensional y no de la época de retiro, como si ocurre en las pensiones ordinarias, en cuyo caso existe afiliación y, por ende, aportes que llevan a la mejora en el monto de la pensión al momento de la desvinculación.
En razón a lo expuesto, ordenó la continuidad del pago de la pensión gracia de conformidad con lo expuesto en la Resolución 017942 de 29 de junio de 2005, como quiera que tal acto administrativo ordenó la reliquidación de la pensión gracia, incluyendo todos los factores salariales devengados en el último año anterior a la adquisición del estatus pensional de la señora Rueda Pereira, de conformidad con las normas previamente resaltadas.
1.3.2. No procede la pretensión de restablecimiento del derecho, como quiera que en virtud de lo dispuesto en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, y en el presente caso no hay medio de prueba alguno del cual se pueda inferir que la demandada actuó de mala fe ante la administración para lograr la reliquidación pensional.
1.4. La apelación
El apoderado especial de la parte demandada solicitó se revoque la sentencia apelada, en los siguientes términos:
Señaló que atendiendo a lo dispuesto en la teoría de los derechos adquiridos y en aras de preservar el principio de progresividad, la reliquidación pensional efectuada en la resolución acusada debe conservar su legalidad, por tratarse de una situación especial de una persona de la tercera edad que atendiendo al principio de la buena fe ha percibido una mesada pensional en los términos consagrados en las Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933.
Adujo que deben aplicarse las normas generales que consagran la reliquidación pensional, tales como la Leyes 24 de 1947, 71 de 1988 y el Decreto 1160 de 1989, como quiera que se ajustan al debate que se analiza en el presente proceso.
1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del Ministerio Público
La parte actora reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda. (ff. 236-239).
El Ministerio Público y la parte demandada guardaron silencio en esta etapa procesal.
2. Consideraciones
2.1. El problema jurídico
De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación le corresponde a la Sala determinar si procede reliquidar la pensión de la señora B.R.P. con base en el 75% del promedio mensual devengado en el año inmediatamente anterior al retiro definitivo del servicio.
2.2 . Marco normativo y jurisprudencial
Para desatar la cuestión litigiosa, es necesario hacer el siguiente recuento normativo:
Su regulación se encuentra consagrada en el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913, en los siguientes términos:
Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida ley determina que para gozar de la pensión gracia, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [...]».
El soporte del reconocimiento de la citada prestación fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que a su vez, recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 1903...
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