Sentencia nº 08001-23-31-000-2011-00390-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 2 de Febrero de 2018
| Fecha | 02 Febrero 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente : STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
R.icación número : 08001-23-31-000-2011-00390 -01 ( 22806)
Actor : CORPORACIÓN COMITÉ INTERGREMIAL E INTEREMPRESARIAL DEL ATLÁNTICO
Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO
AUTO
Corresponde al Despacho resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el numeral 8 de la providencia de 10 de diciembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión, que decretó la suspensión provisional de los artículos 1, 2 y 3 de la Ordenanza No. 100 de 1 de octubre de 2010 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario del Departamento del Atlántico”, expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico.
I. ANTECEDENTES
La CORPORACIÓN COMITÉ INTERGREMIAL E INTEREMPRESARIAL DEL ATLÁNTICO, a través de apoderado, interpuso ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, demanda de nulidad contra la Ordenanza No. 100 de 1 de octubre de 2010 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario de la Asamblea Departamental del Atlántico”.
El apoderado de la parte actora solicitó la suspensión provisional de los artículos 1, 2 y 3 de la citada ordenanza, los cuales al gravar la obtención del paz y salvo del impuesto predial imponen un nuevo tributo a la propiedad, vulnerando de esta forma los artículos 71 del Decreto 1222 de 1986 y 2 de la Ley 44 de 1990, normas que prohíben a las asambleas departamentales imponer gravámenes sobre objetos e industrias que ya se encuentran gravadas por la ley.
Precisó que la ordenanza requiere el pago de la estampilla para efectos de la protocolización de actos de trasferencia de dominio, cuya base gravable se establece en función del valor del acto, que es finalmente el del inmueble, por lo cual se grava dos veces el hecho económico de la propiedad.
Advirtió que la ordenanza estableció el mismo hecho generador que se encontraba en los artículos 5 y 6 de la Ordenanza No. 0018 de 2004 expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico, los cuales fueron anulados por el Consejo de Estado en sentencia de 18 de marzo de 2010.
La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante providencia de 10 de diciembre de 2012, admitió la demanda y decretó la suspensión provisional de los artículos 1, 2 y 3 de la Ordenanza No. 100 de 2010 expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico, al considerar que “con la confrontación de las normas se observa su contradicción de acuerdo a las disposiciones trascritas, pues mientras el Decreto 1222 de 1986 en su artículo 71 prohíbe a las asambleas departamentales imponer gravámenes sobre objetos o industrias gravados por la ley, la ordenanza acusada toma la misma base del Impuesto Predial Unificado que trata la Ley 14 de 1990 en sus artículos 2 y 3.”
II. RECURSO DE APELACIÓN
Inconforme con esta decisión la parte demandada interpuso recurso de apelación, en el que expresó que la Asamblea del Atlántico tiene competencia para establecer los hechos y actos gravados con la estampilla, en tanto que la Ley 663 de 2001 no impuso límites respecto a la actividad, hechos o documentos que pueden ser objeto de gravamen.
Expresó que las disposiciones demandadas no vulneran el artículo 71 del Decreto 1222 de 1986, en tanto que la Estampilla no grava la propiedad o posesión inmobiliaria, sino el documento que acredita el paz y salvo de pago del impuesto predial.
Anotó que la estampilla es un gravamen que surge de la realización de un acto jurídico, esto es, la expedición del paz y salvo, con el cual se busca recuperar el gasto originado para la Administración por la expedición de dicho documento.
Por último, señaló que los argumentos expuestos por la parte actora resultan insuficientes para acceder a la suspensión de las normas acusadas, ya que no se evidencia de forma categórica que al gravar la obtención del paz y salvo del impuesto predial, también se grava la propiedad.
Por auto de 25 de enero de 2016, el a quo concedió el recurso de apelación presentado por la parte demandada, el cual fue corregido mediante providencia de 2 de mayo del mismo año, en el sentido de que se ordenara que a costa del apelante se expidiera copia de la totalidad de las piezas procesales que conforman el expediente en el proceso de la referencia .
El proceso fue repartido a esta Corporación el 11 de noviembre de 2016 y, ante inconsistencias en la foliación en las piezas procesales allegadas, el Tribunal Administrativo del Atlántico remitió el cuaderno original, el cual pasó al Despacho el 8 de febrero de 2017.
III. CONSIDERACIONES
En los términos del recurso de apelación, el Despacho debe determinar si en el presente caso debe revocarse la suspensión provisional de los efectos de los artículos 1, 2 y 3 de la Ordenanza No. 100 de 2010 expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico, decretada en el numeral 8 de la providencia de 10 de febrero de 2012.
El artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone:
“ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.”
El artículo 231 ibídem, expresa:
“ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:
Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:
a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o
b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.”
En relación con las medidas cautelares previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sección Cuarta de esta Corporación en auto de 21 de mayo de 2014, indicó:
“(…)
Pues bien, el nuevo código (CPACA) amplió el marco de acción del juez contencioso administrativo otorgándole facultades de tutela equiparables a las que tiene cuando actúa como juez constitucional, facultades que están encaminadas a asegurar el efectivo cumplimiento de la sentencia judicial con la que terminará el proceso y así garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia.
(…)
Son tres los elementos esenciales que conforman el derecho de acceso a la administración de justicia: i) el acceso entendido como la posibilidad de acudir a la jurisdicción competente para dirimir un conflicto; ii) el derecho a obtener una resolución de fondo del conflicto y iii) el derecho a que la sentencia que se profiera se ejecute .
Así, las medidas cautelares en materia contencioso administrativa están orientadas a garantizar el último de los elementos que conforman el derecho de acceso a la administración de justicia, es decir, buscan proteger la realización de las decisiones judiciales, ya que permiten que el objeto del juicio permanezca inalterado durante el trámite del proceso, pues de lo contrario el restablecimiento del ordenamiento jurídico por medio de la sentencia sería puramente formal y no material.
Este punto es de singular importancia y se convierte en uno de los elementos distintivos de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) que surgió como respuesta a los cambios operados en la realidad, frente a los cuales el juez contencioso administrativo requería facultades acordes con las distintas situaciones en las que pudieran estar los administrados por las acciones u omisiones de la Administración.
(…)
El artículo 229 del CPACA establece que el juez contencioso administrativo podrá decretar “las medidas cautelares que considere necesarias” para garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.
La medida cautelar podrá pedirse expresamente por la parte demandante que deberá sustentarla en debida forma (231 CPACA), antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del mismo, incluso en la...
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