Sentencia nº 11001-03-24-000-2005-00084-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 1 de Febrero de 2018
| Fecha | 01 Febrero 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
C onsejero ponente : C.A.Z. BARRERA
Bogotá, Primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00084-01 (54552)
Actor: GRAVAS Y ARENAS ITALCOLOMBIANAS LTDA.
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIA L
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida, en única instancia, por Gravas y A.I.L..
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
El 23 de febrero de 2005, Gravas y A.I.L.. (G.L..) presentó demanda, ante la Sección Primera del Consejo de Estado, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 1197 del 13 de octubre de 2004 (expedida por la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial), por medio de la cual “… se establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, se sustituye la Resolución número 0813 de 14 de julio de 2004 y se adoptan otras disposiciones”.
Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, la parte actora pidió que: i)se le permitiera desarrollar su actividad minera de conformidad con lo pactado en el contrato de concesión 15243, celebrado con el Ministerio de Minas y Energía, ii) se condenara a la demandada a pagar los perjuicios causados por haber decidido “no prorrogar” el mencionado contrato de concesión y iii)se reconocieran las sumas dejadas de percibir, dada la disminución de los volúmenes de explotación (ordenada en la resolución acusada), así como las expensas causadas por la elaboración de “… nuevos estudios, planes de manejo y restauración ambiental …” (fl. 46, c. 1).
Como cargos de la violación arguyó que, con la expedición del acto acusado, se violó el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, pues, para establecer las zonas de exclusión minera, la demandada debió contar con la colaboración del Ministerio de Minas y Energía, lo cual no sucedió en el presente asunto, pues este último no participó en la elaboración de los estudios técnicos, sociales y ambientales que precedieron a la expedición de la Resolución 1197 de 2004.
En el segundo cargo, la demandante expresó que se desconocieron los derechos adquiridos con la celebración del contrato de concesión minera 15243 (el cual contaba con la aprobación del Plan de Manejo Ambiental -por parte de la CAR-), teniendo en cuenta que la zona de explotación de dicho contrato se incluyó en el “escenario 7”, esto es, no compatible con la actividad minera, y se ordenó una explotación decreciente, con miras a obtener el cierre definitivo del área objeto del contrato. Con esto se desconoció el artículo 80 de la Constitución Política, así como los artículos 1 -numeral 1- y 3 de la Ley 99 de 1993.
Finalmente, la demandante indicó que se le violó el derecho a la igualdad (art. 13, C., pues en la resolución acusada se declararon algunas zonas como “compatibles” con la minería y, al mismo tiempo, se excluyeron -de manera caprichosa- otras que gozaban de las mismas características, lo cual configuró una falsa motivación, pues no se expusieron las verdaderas razones de la decisión, esto es, en su criterio, favorecer “… a una de las más poderosas compañías mineras del país” [sin especificar a cuál se refería].
2. Contestación de la demanda
La Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se opuso a todas las pretensiones de la demanda y, en cuanto a los hechos, aceptó algunos como ciertos y manifestó “… atenerse a lo que resulte probado”. Afirmó que la resolución demandada se ajustaba a la Constitución y a la ley, pues se expidió con el lleno de los requisitos legales, por funcionario competente, de forma regular y se encontraba suficientemente sustentada en normas vigentes.
Luego de relacionar los antecedentes que rodearon la expedición de la resolución acusada, aseveró que la misma fue “… producto de los Estudios realizados con las condiciones y en los términos ordenados por la normatividad (sic) …”, al tiempo que fue enfática en sostener que se expidió con fundamento en aspectos técnicos, sociales y ambientales. En relación con tales aspectos expresó que celebró un convenio interadministrativo con FONADE, entidad que, a su vez, suscribió un contrato de consultoría con PRODEA, del cual surgió el estudio denominado “Actualización de áreas compatibles con la actividad minera en la Sabana de Bogotá y su incorporación en los procesos de ordenamiento territorial”, con base en el cual se expidió la resolución demandada en el presente asunto.
Indicó que no se le podía endilgar el desconocimiento de “… supuestos derechos adquiridos …”, toda vez que, para la época en que la demandante suscribió el contrato de concesión 15243 (30 de enero de 1996), la zona “… ya había sido declarada incompatible con la minería, esto es, desde la expedición de la Resolución 222 de 1994”.
Finalmente, concluyó (se transcribe conforme obra):
“… este Ministerio no actuó de manera caprichosa y sin ningún criterio al declarar zonas como no compatibles [con la explotación minera], sino por el contrario, atendiendo criterios técnicos y por encima de todo buscando una protección del medio ambiente y de los recursos naturales acorde con el desarrollo sostenible” (fl. 170, c. 1).
3. Los alegatos de conclusión
Vencido el período probatorio, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera su respectivo concepto (auto del 30 de agosto de 2011, fl. 267 C. 1).
Únicamente la demandada se pronunció en esta oportunidad, en escrito por medio del cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda; no obstante, agregó que la legalidad de la resolución demandada ya fue estudiada por esta Corporación en sentencia del 2 de junio de 2011 (radicado 2005 00167 01), providencia en la cual se dispuso negar la nulidad deprecada y, por consiguiente, frente a dicho aspecto, en su criterio, se configuró el fenómeno de la cosa juzgada material (fls. 260 a 269, c. 1).
II. C O N S I D E R A C I O N E S
1. Competencia
Corresponde a la Sub Sección A de la Sección Tercera resolver en única instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada en el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo previsto en el artículo 295 de la Ley 685 de 2001 [también se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003 -actual reglamento del Consejo de Estado-].
2. Caducidad
En lo atinente a la oportunidad para la presentación de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, se establece en el artículo 136 del C.C.A. que ello debe ocurrir dentro de los 4 meses “contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación, o ejecución del acto según el caso”, so pena de caducidad.
En el caso sub examine, se observa que la resolución demandada fue publicada en el Diario Oficial 45.714 el 27 de octubre de 2004, fecha esta última en la cual empezó a regir (artículo 7, Resolución 1197 ejusdem); por consiguiente, se impone concluir que la demanda se formuló en tiempo oportuno, teniendo en cuenta que se radicó ante esta Corporación el 23 de febrero de 2005, es decir, dentro de los 4 meses siguientes a la fecha en que se publicó la mencionada resolución (fl. 1 c. 1).
3. V alidez de las copias simples
En relación con los medios probatorios obrantes en el presente asunto, cabe señalar que las pruebas documentales que hubieren sido aportadas en copias simples serán valoradas libremente por la Sala, aunque no cumplan con las exigencias del artículo 254 del C. de P.C.; al respecto, conviene recordar que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en aplicación de los principios de buena fe, lealtad procesal y prevalencia del derecho sustantivo sobre el formal, cambió su posición en cuanto a la valoración de las copias simples, para entender procedente su estimación siempre y cuando no se hubieran tachado de falsas a lo largo del proceso en el que se pretendan hacer valer. Sobre el particular consideró:
“En el caso sub examine, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue aportada por la entidad demandante y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se allegó por el actor, circunstancia que no acaeció, tanto así que ninguna de las partes objetó o se refirió a la validez de esos documentos.
Por lo (sic) tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas.
“(…).
“Lo anterior no significa que se estén aplicando normas derogadas (retroactividad) o cuya vigencia se encuentra diferida en el tiempo (ultractividad), simplemente se quiere reconocer que el modelo hermenéutico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al juez tener mayor dinamismo en la valoración de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple y frente a los cuales las partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas mismas las que con su aquiescencia, así como con la referencia a esos documentos en los actos procesales (v.gr. alegatos, recursos, etc.) los convalidan, razón por la que, mal haría el juzgador en desconocer los principios de buena fe y de lealtad que han imperado en el trámite, con el fin de adoptar una...
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