Sentencia nº 18001-23-33-000-2017-00132-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 30 de Noviembre de 2017
| Fecha | 30 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera p onente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 18001-23-33-000-2017-00132-01 (AC)A
Actor : L.N.O.
Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO - FONDO NACIONAL DE VIVIENDA (FONVIVIENDA)
OBJETO DE LA DECISIÓN
La Sala resuelve, en grado jurisdiccional de consulta, el incidente de desacato formulado por la señora L.N.O. contra la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Fondo Nacional de Vivienda, con respecto a la orden dada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, a través del fallo del 18 de mayo de 2017, que le amparó su derecho fundamental de petición.
ANTECEDENTES
La solicitud de amparo
La señora L.N.O., actuando en nombre propio, con memorial radicado ante la Oficina Judicial de Florencia (Caquetá) el 9 de junio de 2017 (ver folios Nos. 5-6 del cuaderno de anexos), interpuso acción de tutela contra la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Fondo Nacional de Vivienda, al considerar vulnerado su derecho fundamental de petición.
La anterior garantía la estimó desconocida, en tanto la entidad accionada no contestó a la solicitud que interpuso, el 27 de marzo de 2017, en ejercicio del derecho invocado (ver folio No. 1 ibídem). En dicha comunicación, expuso que le asistía la condición de desplazada por la violencia, debidamente inscrita en el Registro Único de Víctimas. Así mismo, comentó que, por razones de salud, sólo podía vivir en municipios de clima frío. De otro lado, indicó que no había accedido a ninguna solución de vivienda hasta ese entonces. En la medida de lo anterior, solicitó:
“- Que en razón de mi condición de desplazado por la violencia y las situaciones especiales señaladas […] se me asigne CARTA CHEQUE para población víctima de desplazamiento forzado, en la modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada, en cualquiera de las siguientes ciudades Soacha Cundinamarca Bogotá fusa (sic) de conformidad con la ley 1448 de 2011, Decreto 951 de 2001, o en virtud del Decreto 1160 de 2010, como componente de restitución por víctima de desplazamiento forzado.
“- En caso de no ser posible la petición anterior, se me incluya en la modalidad de subsidio de arrendamiento contemplado en el artículo 11 del Decreto 951 de 2001.
“- En caso de no acceder a mi petición, se emita respuesta escrita en la que se que (sic) señalen las razones de hecho y derecho de la negativa”.
El fallo desatendido
El Tribunal Administrativo del Caquetá dictó sentencia del 18 de mayo de 2017, por medio de la cual concedió el amparo solicitado. En consecuencia, dispuso lo siguiente:
“ORDÉNESE a la NACIÓN - MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO que en el término de 48 horas siguientes a la comunicación de esta decisión, resuelva de fondo, clara, precisa y de manera congruente la petición elevada mediante correo electrónico, el día 27 de marzo de 2017, y proceda a comunicarle la decisión a la parte actora”.
El incidente de desacato
A través de memorial radicado el 15 de septiembre de la presente anualidad, la señora N. formuló incidente de desacato contra la accionada, en atención a que, hasta esa fecha, dicha entidad no había resuelto la petición en mención (ver folio No. 1).
El trámite incidental
Auto inicial
En virtud de providencia del 20 de septiembre de 2017 (ver folio No. 4), el Tribunal Administrativo del Caquetá admitió el incidente de desacato y requirió a Fonvivienda para que informara, en el término de cinco (5) días, de las actuaciones adelantadas para el efectivo cumplimiento de la orden impartida por dicha Corporación en el fallo citado arriba.
Admisión y apertura del incidente
A través de proveído del 29 de septiembre de 2017 (ver folio No. 8), el mismo Tribunal ordenó la apertura del presente trámite incidental, en la medida en que la entidad demandada guardó silencio hasta ese momento. Así mismo, identificó como funcionario responsable de cumplir la orden desatendida al señor A.Q.R., en su calidad de Director Ejecutivo de Fonvivienda. Con respecto a dicho servidor público, dispuso su notificación personal, diligencia que se hizo por conducto de la Secretaría de dicha Corporación a la cuenta de correo electrónico alquintero@minvivienda.gov.co (ver folio No. 9).
Informe rendido por Fonvivienda
La apoderada de la entidad, mediante Oficio No. 2017EE0092931 del 5 de octubre de 2017 (ver folios Nos. 13-14), informó que, en la comunicación No. 2017EE0050683 del 30 de mayo de 2017 (ver folios Nos. 17-19), dio respuesta a las inquietudes formuladas por la actora, por medio del derecho de petición objeto de su reclamo. Agregó que la contestación fue notificada personalmente, como se desprende de la guía de correo No. RN771093061CO, la cual fue firmada por la accionante (ver folios Nos. 15-16).
Auto que resolvió el incidente de desacato
En providencia del 13 de octubre de 2017 (ver folios Nos. 21-23), el Tribunal Administrativo del Caquetá declaró en desacato al señor A.Q.R., en su calidad de Director Ejecutivo de Fonvivienda, a quien impuso una multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes y tres (3) días de arresto. Para efectos de justificar su determinación, argumentó lo siguiente (ver folios Nos. 21-22):
La respuesta allegada por la accionada fue la misma que adjuntó durante el trámite del juicio de amparo de la referencia. En esa oportunidad, se concedió la protección constitucional solicitada, en la medida que dicha contestación no garantizaba el núcleo esencial del derecho invocado. Ello, toda vez que se limitaba a describir la política pública de vivienda a cargo de la entidad, sin que haya resuelto las inquietudes presentadas por la actora.
Intervención por parte de Fonvivienda
Con escrito No. 2017EE0097370 del 20 de octubre de 2017 (ver folio No. 30), la demandada solicitó que se levantara la sanción impuesta contra el servidor público ya identificado. Para el efecto, indicó que, por oficio No. 2017EE0097243 del 19 ibídem (ver folios No. 32-34), se respondió, uno por uno, a todos los interrogantes presentados por la accionante en su solicitud, contestación que fue enviada a dicha persona por correo electrónico (ver folio No. 31).
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Competencia
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la Sala es competente para resolver el presente incidente de desacato en grado jurisdiccional de consulta.
Problemas Jurídicos
Con el fin de solucionar la situación expuesta por la accionante, y de cara al material allegado al expediente, los problemas jurídicos a solucionar son los que se enuncian a continuación:
¿Incurrió en desacato el señor A.Q.R., en su calidad de Director Ejecutivo de Fonvivienda, con respecto a la orden de tutela impartida mediante fallo del 27 de junio de 2017, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Caquetá amparó el derecho invocado por la señora L.N.O., tal como lo encontró dicha Corporación en el auto objeto de la presente consulta?
Si la respuesta al anterior interrogante es afirmativa:
¿Resulta razonable la sanción impuesta al citado funcionario, de cara a su grado de culpa en el desacato de la providencia referenciada apartes arriba?
Razones jurídicas de la decisión
A fin de resolver los problemas jurídicos en precedencia, la Sala absolverá las siguientes cuestiones:
Marco normativo y conceptual que informa el incidente de desacato
En relación con el cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó el artículo 86 de la Constitución Política, estableció, en su artículo 27, lo siguiente:
“Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.
“Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia” (negrilla fuera del texto).
En punto al desacato de la orden de tutela, señaló la Corte Constitucional:
“Dice el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 que ` La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar'. Es, por lo tanto, una sanción y por lo mismo susceptible al debido proceso.
[…]
“Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento…”.
En lo atinente a la naturaleza jurídica del incidente de desacato, ha establecido la citada Corte que:
“El incidente de desacato es un mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales. De acuerdo con su formulación jurídica, el...
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