Sentencia nº 11001-03-24-000-2013-00359-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 20 de Marzo de 2018
| Fecha | 20 Marzo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00359-00
Actor: L.A.M.V.
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO
Referencia: Medio de control de Nulidad
El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos de registro contenidos en las anotaciones nros. 18 y 19 del folio de matrícula inmobiliaria nro. 50C-315101 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá - Zona Centro.
I-. ANTECEDENTES
La demanda.
El señor L.A.M.V., en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, presenta demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, contra las anotaciones nros. 18 y 19 del folio de matrícula inmobiliaria nro. 50C-315101 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá - Zona Centro, en las que se dejó constancia, en su orden, de la cancelación de una medida de embargo del inmueble ubicado en la calle 34 núm. 19-41 y se adjudicó en remate el referido bien, por orden del Juzgado 18 Civil del Circuito de Bogotá.
II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
La parte actora solicita la suspensión provisional de los efectos de los actos de registro, en síntesis, por el argumento que se expone a continuación:
La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, en cumplimiento de lo dispuesto en providencia de 4 de mayo de 2007 emitida por el Juzgado 18 Civil del Circuito, registró la adjudicación en remate del bien inmueble ubicado en la calle 34 nro. 19 - 41, cuando es lo cierto que debió abstenerse de realizar tal inscripción, si se tiene en cuenta que fue presentado un derecho de petición en ese sentido ante esa Oficina y la Superintendencia de Notariado y Registro y que no fue contestado dentro del término que establece la ley para el efecto.
El actor ejerce de manera continua y pacífica la posesión del bien inmueble desde hace más de 10 años, circunstancia esta que fue desconocida por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Además, para el momento de la inscripción de la adjudicación en remate del bien inmueble, ya había transcurrido el término previsto en la ley para la adquisición por prescripción a favor del actor.
La falta de contestación del derecho de petición configuró el silencio administrativo positivo, el cual fue protocolizado mediante escritura pública nro. 1374 de 2010, de modo que la inscripción realizada en las anotaciones 18 y 19 del folio de matrícula inmobiliaria nro. 50C-315101 atenta contra el derecho al debido proceso, en consideración a que se desconocen los derechos de dominio sobre el inmueble.
III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
La Superintendencia de Notariado y Registro, mediante escrito allegado dentro de la oportunidad legal (folios 14 a 18) del cuaderno de la medida cautelar) descorrió traslado de la solicitud de suspensión provisional de los actos de registro acusados, para cuyo efecto se limitó a señalar que la petición no cumple con los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para la procedencia del decreto de la medida cautelar.
IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo
Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.
El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.
De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.
En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla» (Negrilla fuera de texto).
Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799, C. ponente: doctora S.L.I.V., señaló:
«[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]» (Negrillas fuera del texto).
También la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente nro. 2015-00022, Consejero ponente: doctor J.O.S.G., sostuvo:
«[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del J. no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a este la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el J. se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad». (N. no son del texto).
Así pues, conforme a la Jurisprudencia de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses.
La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos
En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».
Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto.
Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 consiste en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas.
Acerca de la manera en la que el Juez aborda este análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente nro. 2014-03799, C. ponente: doctora S.L.I.V., señaló:
« […] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar...
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