Sentencia nº 50001-23-33-000-2013-00410-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 21 de Marzo de 2018
| Fecha | 21 Marzo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá D.C,veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación numero: 50001-23-33-000-2013-00410-01(22082)
Actor: H.R.F.R.
Demandado: DEPARTAMENTO DEL META
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 24 de junio 2015 del Tribunal Administrativo del Meta que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En la parte resolutiva dispuso:
“PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Ordenanza Nº 767 de 2011 (sic), así:
“a) De los literales a, b, c, e, h y k, en lo que hace referencia a gravar con la tarifa de la estampilla Prodesarrollo los contratos y adiciones que celebren los municipios del Departamento del Meta y sus entidades descentralizadas y los demás documentos que relacionan estos literales de los municipios del Departamento del Meta y sus entidades descentralizadas.
b) De los literales a, b, c, d, e, f, g, h, i (numerales 1, 2, 3 y 4), j, k y l en lo que corresponde al referente monetario en salarios mínimos, el valor total del contrato y la adición y el salario a devengar.
“SEGUNDO: ORDENAR compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación para que adelanten las investigaciones correspondientes a que haya lugar, por los hechos que fueron motivo de esta decisión, por las razones que fueron expuestas en la parte motiva.”
ANTECEDENTES
La Asamblea del Departamento del Meta expidió la Ordenanza 466 de 2001 “Por la cual se expide el Estatuto de Rentas Tributarias del Departamento del Meta”, en el artículo 241 estableció los “hechos generadores y tarifas” de la Estampilla Prodesarrollo Departamental. Dicho artículo fue modificado por el artículo 6º de la Ordenanza 470 de 2001.
En ejercicio de la acción de nulidad, el Municipio de Villavicencio demandó el artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001 ante el Tribunal Administrativo del Meta, Corporación que suspendió provisionalmente los efectos jurídicos de la norma acusada, mediante auto del 9 de diciembre de 2009, esta decisión fue apelada y, posteriormente, confirmada por el Consejo de Estado mediante providencia de 15 de julio de 2010.
El 14 de septiembre de 2011, la Asamblea Departamental expidió la Ordenanza 767, por la que en el artículo primero modificó el artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001.
El 17 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo del Meta declaró la nulidad del artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001, modificado por el artículo 6º de la Ordenanza 470 de 2001. Esta sentencia no fue apelada.
SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL Y
NULIDAD DE ACTO QUE REPRODUCE ACTO ANULADO
El 22 de octubre de 2013, H.R.F.R., en nombre propio, ejerció el procedimiento del artículo 239 del CPACA. Al efecto, solicitó lo siguiente:
“1. La suspensión inmediata (de) los efectos del artículo primero de la Ordenanza número 767 de 2011, proferida por la Asamblea Departamental del Meta.
“2. La nulidad del artículo primero de la Ordenanza número 767 de 2011, proferida por la Asamblea Departamental del Meta”.
El actor sustentó las pretensiones en los siguientes argumentos:
El artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001, modificado por el artículo 6º de la Ordenanza 470 de 2001, al regular la Estampilla Prodesarrollo Departamental “tenía una tarifa del 2.2% siendo que el Decreto 1222 de 1986, art. 170, señala un 2%”. Además, en dicha disposición “se establecieron valores para documentos que no lo poseen, los cuales se instituyeron en salarios mínimos”.
La Ordenanza 767 del 14 de septiembre de 2011, en su artículo primero, reproduce “casi integralmente” el artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001, modificado por el artículo sexto de la Ordenanza 470 de 2001. Con el acto cuya suspensión provisional y nulidad se solicita se redujo del 2.2% al 2% la tarifa, pero mantiene el valor que le impuso a los actos en salarios mínimos, además, grava actos de funcionarios o entidades de carácter municipal, no del Departamento, desconociendo la autonomía territorial de que trata el artículo 287 de la Constitución Política. Además, incluyó nuevos hechos generadores del tributo a los que les otorgó valor como a: (i) los formularios de inscripción de establecimientos educativos de carácter privado, (ii) la expedición de cada uno de los derechos de tránsito y transporte por parte de todos los organismos de tránsito ubicados en la jurisdicción del Departamento del Meta, (iii) Las constancias de diplomas que expida la Secretaría de Educación y (iv) Por cada recibo de caja que expidan las tesorerías departamentales y municipales.
OPOSICIÓN
El Departamento demandado se opuso a las pretensiones de la demanda, para el efecto adujo lo siguiente:
No existe motivo de orden jurídico, económico o de conveniencia para decretar la nulidad de la ordenanza demandada. Este acto se ajusta al ordenamiento legal.
Con dicho acto, la Asamblea Departamental modificó y redujo el porcentaje de base gravable de la Estampilla Prodesarrollo Departamental de acuerdo con la ley, sin que se configure causal de nulidad, toda vez que no se expidió con desviación de las atribuciones legales, extralimitación de funciones, ni falsa motivación.
La Ordenanza 767 de 2011 se ajusta al ordenamiento jurídico vigente. Mediante este acto, la Asamblea Departamental hizo obligatorio el uso de la estampilla Prodesarrollo Departamental. En el artículo primero, fijó la tarifa en el dos por ciento (2%), porcentaje ajustado al Decreto 1222 de 1986 (art. 170).
La autoridad departamental tiene facultades constitucionales y legales para modificar sus propios actos, corregir posibles yerros o adecuarlos a la evolución social, política, económica y jurídica de una época determinada
El artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001 fue anulado por la jurisdicción, porque la tarifa del 2.2% que en dicho artículo fijaba era superior al porcentaje previsto en el artículo 170 del mencionado Decreto 1222.
MEDIDA CAUTELAR
En el escrito inicial, el demandante solicitó la suspensión inmediata de los efectos de la norma demandada. Previo el trámite legal, mediante auto del 4 de noviembre de 2014, el Tribunal negó la medida provisional.
PROVID ENCIA APELADA
En la audiencia inicial, al fijar el litigio se definió que el problema jurídico se contrae a lo siguiente:
“[…] determinar si el artículo 1 de la Ordenanza Nº 767 de 2011 `Por medio de la cual se modifica el artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001', proferida por la Asamblea Departamental del Meta, se encuentra en contradicción con la Constitución y la ley, por vulnerarse la autonomía de los municipios del Departamento (del) Meta, al gravar los contratos y convenios celebrados por los municipios sus entidades descentralizadas, así como también otro tipo de documentos de estos, entre los hechos generadores del impuesto de la estampilla prodesarrollo departamental, y además porque la mencionada ordenanza determinó un referente monetario en salarios mínimos”.
En la audiencia de juzgamiento, el Tribunal dictó sentencia en la que accedió a la nulidad parcial del artículo primero de la Ordenanza Nº 767 de 2011.
Para el efecto, luego del análisis probatorio, jurídico y jurisprudencial, observó que la Asamblea del Departamento del Meta invadió el ámbito de competencia de los municipios y sus entidades descentralizadas al gravar la actividad contractual y documentos de esas entidades territoriales. Además, que con dicha norma modificó la base gravable de la estampilla Prodesarrollo Departamental al fijarla en salarios mínimos y no en el valor del instrumento, como lo establece el Decreto Ley 1222 de 1986, por lo que decidió lo siguiente:
“Entonces se declarará la nulidad parcial de los literales a, b, c, e, h y k del artículo Primero de la Ordenanza Nº 767 de 2011, en lo que hace referencia a gravar con la tarifa de la estampilla Prodesarrollo los contratos y adiciones que celebren los municipios del Departamento del Meta y sus entidades descentralizadas y los demás documentos que relacionan estos literales también en lo que corresponde a los municipios del Departamento del Meta y sus entidades descentralizadas; igualmente se declara la nulidad parcial de los literales a, b, c, d, e, f, g, h, i (numerales 1, 2, 3 y 4), j, k y l en lo que corresponde al referente monetario en salarios mínimos, el valor total del contrato y la adición y el salario a devengar; aclarando que siempre que se hace referencia a las entidades descentralizadas, es en el entendido de aquellas que no hacen parte del orden departamental”.
Por lo anterior, previa solicitud del Ministerio Público y teniendo en cuenta que la Ordenanza 466 de 2001, en su artículo 1, ya había sido suspendida, el Tribunal ordenó compulsar copias a la Procuraduría y la Fiscalía General de la Nación, para que adelanten las investigaciones correspondientes.
En cuanto “a los hechos generadores como, formularios de inscripción de establecimientos educativos de carácter privado, las constancias de diplomas que expida la Secretaria de Educación”, el Tribunal encontró la norma demandada ajustada al Decreto 1222 de 1986, que autoriza gravar con estampilla este tipo de documentos.
RECURSO DE APELACIÓN
El demandado apeló, con fundamento en lo siguiente:
En cuanto a la reproducción del acto apelado
El artículo 1 de la Ordenanza 767 de 2011 “no conservó la misma esencia del artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001, por cuanto esta fijaba un monto del 2.2% de los hechos generadores, y aquella los fijó en un 2%, lo cual cambia de manera definitiva la esencia de la norma anulada primigeniamente”.
La Ordenanza 466 de 2001 o Estatuto Único de Rentas del Departamento del Meta regula la Estampilla Prodesarrollo Departamental, en el Capítulo VII, que comprende los artículos 239 a...
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