Sentencia nº 05001-23-33-000-2012-00767-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 10 de Mayo de 2018
| Fecha | 10 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
R.icación número: 05001-23-33-000-2012-00767-02(2525-17)
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP
Demandado: NURY DE LAS MERCEDES AMAYA CASTAÑO
Apelación sentencia. Reliquidación pensión de jubilación
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada contra la señora N. de las Mercedes A. C..
Antecedentes
La demanda
Pretensiones
La parte actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, solicitó se declare la nulidad de la Resolución UGM 23641 de 4 de enero de 2012, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), en cumplimiento de un fallo de tutela, reajustó el valor de la pensión de jubilación de la señora N. de las Mercedes A. C., incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se declare que a la demandada no le asiste el derecho a que su pensión sea reliquidada en los términos ordenados por vía constitucional y por lo tanto debe reintegrar todas las sumas pagadas en exceso.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
1.1.2.1. La Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la Resolución 23931 de 26 de agosto de 2002 reconoció una pensión de vejez en favor de la señora N. de las Mercedes A. C., por haber laborado por más de 20 años al servicio de la rama jurisdiccional y en cuantía equivalente al 75% del salario promedio de 7 años y 9 meses, de acuerdo a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
1.1.2.2. A través de la Resolución 57477 de 21 de noviembre de 1998 Cajanal denegó la solicitud de reliquidación pensional elevada por la parte demandanda.
1.1.2.3. La señora A. de C. interpuso una acción de tutela con el fin de que se reliquidara su pensión de jubilación, la cual fue tramitada y fallada por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales mediante providencia del 30 de mayo de 2008. En dicha providencia, se ordenó la reliquidación pensional incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados y el pago indexado de las sumas dejadas de percibir desde la fecha en que adquirió el estatus pensional.
1.1.2.4. En cumplimiento de la anterior decisión, Cajanal profirió la Resolución UGM 023641 de 4 de enero de 2012, en la que dispuso la reliquidación de la pensión y elevó la cuantía a $2.780.156.
Normas violadas y concepto de la violación
Como normas vulneradas citó los artículos 1, 2, 6, 121, 128 y 209 de la Constitución Política; 45 del Decreto 1045 de 1978; y, 34 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Al desarrollar el concepto de violación, expuso los siguientes argumentos:
1.1.3.1. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido constante en señalar que el factor «bonificación por servicios» se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial, y por lo tanto el cálculo de ese factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión, debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% como de manera errada, se ordenó en el fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales.
1.1.3.2. El hecho de haber comprometido recursos públicos en una causa ilegítima pone en riesgo a los funcionarios de la entidad de verse inmersos en investigaciones penales, fiscales y disciplinarias conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política, al paso que dichos recursos podrían servir para sufragar otras pensiones, con lo cual se omiten los mandatos de la función administrativa, en lo concerniente a la moralidad administrativa y a la igualdad.
1.2. La contestación de la demanda
El apoderado de la señora N. de las Mercedes A. C. se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como argumentos de defensa, los siguientes:
1.2.1. De acuerdo a lo dispuesto en el ordinal 3.º del artículo 169 del CPACA, las disposiciones acusadas se encuadran como actos de ejecución no susceptibles de ser cuestionados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como quiera que no modificaron la situación jurídica creada por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales en la providencia del 30 de mayo de 2008.
1.2.2. La jurisprudencia del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos ha sido constante en precisar que la bonificación por servicios prestados no puede ser fraccionada por el tiempo de servicios, es decir, en una doceava parte, sino por la totalidad, toda vez que se causa por cada año de servicios.
1.2.3. Es improcedente la devolución de las sumas recibidas en exceso, por tratarse de unos emolumentos que fueron percibidos de buena fe. Ello en razón a que el error al aplicar el reajuste a la reliquidación pensional no es atribuible a la demandada sino a las múltiples interpretaciones que se hicieron de la norma que establece la bonificación por servicios en favor de los pensionados.
Propuso como excepciones las de indebida escogencia del medio de control por demandar un acto de ejecución, caducidad de la acción, cosa juzgada constitucional, desconocimiento de derechos adquiridos y, buena fe.
1.3. En la audiencia inicial celebrada el 20 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró imprósperas las excepciones de caducidad de la acción e indebida escogencia del medio de control por demandar un acto de ejecución; las de cosa juzgada constitucional, desconocimiento de derechos adquiridos y buena fe, explicó que su análisis deberá debatirse dentro de la sentencia, por tratarse de argumentos encaminados a desvirtuar los fundamentos de derecho. (ff. 1057-1058).
1.5. La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de la Resolución UGM 023641 de 4 de enero de 2012, por la cual se reliquidó la pensión de jubilación de la señora N. de las Mercedes A. C. incluyendo el 100% de la bonificación por servicios. Denegó la pretensión de reintegro de sumas de dinero recibidas en exceso.
Arribó a las siguientes conclusiones:
1.5.1. De conformidad con los antecedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, quedó claramente definido que no puede predicarse la existencia de la figura de la «cosa juzgada» por la existencia del fallo de tutela del 30 de mayo de 2008, al no encontrarse conformados los tres elementos que configuran su prosperidad, tales como identidad de objeto, de partes y de causa.
1.5.2. La bonificación por servicios creada por el Decreto 247 de 1997, se reconoce cada vez que el empleado cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial, razón por la cual el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía, debe realizarse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual.
1.5.2. La parte actora no logró acreditar una acción temeraria o de mala fe en la actuación administrativa que permitiera acceder al reintegro de las prestaciones pagadas como consecuencia de la reliquidación pensional, razón por la cual se atendió a lo dispuesto en el numeral 1.º literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
1.6. La apelación
La señora N. de las Mercedes A. C., actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación que sustentó con los siguientes planteamientos:
1.6.1.1. Solicitó se declare la prosperidad de la excepción de cosa juzgada «inmutable y definitiva», en razón a que la Corte Constitucional en la sentencia SU-1219 de 2001 ha decantado que los fallos de tutela tienen la finalidad de terminar de manera definitiva una controversia y por tal razón existe una prohibición jurisprudencial de entablar un nuevo litigio basado en circunstancias fácticas iguales.
Se aparta de los fundamentos del tribunal frente a los elementos que configuran la excepción de cosa juzgada, en tanto que en el presente debate existe identidad de partes, de causa y de objeto. En efecto, del análisis de lo pretendido a través del medio de control de nulidad, los hechos son los mismos que se controvirtieron durante el trámite constitucional, pues siempre se debatió la reliquidación pensional incluyendo el 100% de la bonificación por servicios.
1.6.1.2. Solicitó se revoque la sentencia al ser beneficiaria de la bonificación por servicios con base en el 100% en aras de salvaguardar sus derechos adquiridos, por haber sido consolidados en virtud del principio de la buena fe.
1.7. Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del Ministerio Público
Las partes reiteraron lo expuesto en la contestación de la demanda y el recurso de apelación (ff.1201-1207)
El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal.
2. Consideraciones
2.1. El problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar lo siguiente:
(i) El acto administrativo que ordenó la reliquidación de la pensión de la señora N. de las Mercedes A. C., en virtud de una orden de tutela, constituye cosa juzgada constitucional no susceptible de ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo?
ii) La nulidad de la Resolución UGM 023641 de 4 de enero de 2012, decretada por el a quo, se ajusta al precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado según el cual la bonificación por servicios prestados debe ser incluida como factor salarial para efectos pensionales en 1/12 parte?
2.2 Análisis probatorio
Dentro del expediente se encuentra el siguiente...
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