Sentencia nº 25000-23-24-000-2011-00068-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 10 de Mayo de 2018
| Fecha | 10 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00068-01
Actor: J.S.H.
Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C. Y OTROS
Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 17 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la actora contra la sentencia de 17 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que denegó las súplicas de la demanda.
I.- ANTECEDENTES
I.1. La ciudadana J.S.H., obrando a través de apoderada yen ejercicio de la acción de nulidad, consagrado en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se declare la nulidad de las resoluciones nros. AO-1363 de octubre 30 de 2006 y 1523 de diciembre 4 de 2006, expedidas por la ALCALDÍA LOCAL DE SUBA, así como del Acto Administrativo nro. 1879 de 26 de noviembre de 2008, expedido por el CONSEJO DE JUSTICIA, ambas entidades pertenecientes a la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.C.
I.2. La actora fundamentó su demanda, en síntesis, en los siguientes hechos:
1º. La ALCALDÍA LOCAL DE SUBA tramitó el proceso nro. 080-2006 en contra de J.S.H., por infracción al régimen de las normas de urbanismo por la construcción realizada en el inmueble ubicado en la finca “La Lomita”, vereda “La Conejera” y, mediante la Resolución nro. AO-1363 de octubre 30 de 2006, terminó imponiéndole una sanción de cuarenta y cuatro millones ochocientos ochenta mil pesos ($44.880.000.oo). Contra la decisión anterior la actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación.
2º. A través de la Resolución nro. 1523 de diciembre 4 de 2006, la ALCALDÍA LOCAL DE SUBA confirmó la decisión y al desatar la apelación, el CONSEJO DE JUSTICIA mediante Acto Administrativo nro. 1879 de 26 de noviembre de 2008, también confirmó el acto impugnado y le adicionó un numeral, así:
“[…]CUARTO: Otorgar un plazo de sesenta días (60) para que la Sra. J.S.H., identificada con c.c. No. 52.258.128 de Bogotá, se adecúe a las normas obteniendo la licencia correspondiente, si vencido este plazo no se hubiere obtenido la licencia de construcción, se procederá a ordenar la demolición de las obras ejecutadas a costa de la infractora y a la imposición de las multas sucesivas, conforme al Artículo 3º de la Ley 810 de 2003 (que modificó el artículo 105 de la ley 388 de 1997) […]” (N. por fuera de texto).
Según la actora, se le agravó su situación de forma irregular, pues, al haber actuado como apelante única no podía aumentársele la imposición de la multa pecuniaria original con una orden de demolición de imposible cumplimiento, quedando en efecto configurada una violación al principio a la no reformatio in pejus.
3º. Indica que ha cancelado impuestos prediales bajo la categoría de uso general y/o urbano edificado, según los formularios de declaración y certificaciones catastrales respectivas del inmueble y servicios públicos domiciliarios bajo la categoría de uso residencial, circunstancia que al igual que la anterior, se encuentra acreditada en el proceso.
4º. Señala que la urbanización en la cual está ubicado el inmueble se encuentra en proceso de legalización el cual, si bien no ha concluido, no ha sido por culpa de los residentes del mismo, sino por la mora de la Administración en regular la zona donde se encuentra ubicado, ya que hasta hace poco se dio claridad respecto a la demarcación del cerro “La Conejera”, quedando el inmueble claramente excluido de la zona de reserva.
5º. Que resulta evidente que las viviendas localizadas en dicha zona no pueden demolerse, toda vez que se debe dar aplicación al principio de favorabilidad previsto en el artículo 29 de la Constitución Nacional, el Acuerdo 1 de 1986, “[…] por el cual se ordena la legalización de unos desarrollos urbanísticos y se dictan normas y procedimientos para el desarrollo progresivo en el Distrito Especial de Bogotá […]”, el Decreto 688 de 1996, “[…] por el cual se reglamenta el proceso de legalización o reconocimiento oficial de desarrollo, asentamiento o barrios localizados al interior o exterior del área Urbana del Distrito Capital […]”, y el Decreto 367 de 2005 “[…] por el cual se reglamenta el procedimiento y demás requisitos para la legalización de los desarrollos urbanos realizados clandestinamente de conformidad con el artículo 458 del Decreto Distrital 190 de 2004 […]”.
6º. Mediante la querella antes referenciada, la ALCALDÍA LOCAL DE SUBA y el CONSEJO DE JUSTICIA consideraron que había lugar a declarar la infracción al régimen urbanístico sin tener en cuenta que la propietaria tenía derechos adquiridos que impedían la demolición del inmueble.
I.3. En apoyo de sus pretensiones,la actora adujo la violación de los artículos 6º, 13, 29, 58, 83, 90, 121 y 333 de la Constitución Política.
En síntesis, fundamentó el cargo de violación argumentando que, con la expedición de los actos administrativos demandados, se le conculcaron de manera grave sus garantías al debido proceso al haberse inobservado las formas propias de la actuación administrativa sancionatoria y estando, además, caducada la potestad sancionatoria puesto que el Acto Administrativo nro. 1879 de 26 de noviembre de 2008, que desató el recurso de apelación, quedó ejecutoriado el día 23 de febrero de 2009.
De igual forma, alega la vulneración del principio a la no reformatio
agravar la situación de la actora, ordenando la demolición de la construcción realizada en el inmueble materia del proceso, siendo que inicialmente se había limitado a la imposición de una multa.
Explica, que de acuerdo con la aerofotografía anexada al expediente, se demuestra que la construcción investigada ya existía para el 16 de febrero de 2004, conforme a la certificación del Instituto G.A.C., IGAC, y al haberse iniciado el proceso sancionatorio el 27 de junio de 2006, las autoridades solo tenían facultades de inspección, vigilancia y control.
I.4. Dentro del término legal, la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.C., entidad pública de la cual hacen parte orgánica y funcional la ALCALDÍA LOCAL DE SUBA y el CONSEJO DE JUSTICIA, por conducto de apoderada, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, así: i) En cuanto a la competencia de las Alcaldías Locales para conocer y sancionar infracciones urbanísticas en los cerros orientales, precisó que el Acuerdo 0030 de 30 de septiembre de 1976, del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, INDERENA, delegó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, sus competencias en la administración y manejo de la reserva forestal así como la imposición de sanciones, por la vulneración de las mismas. La Ley 810 y el Decreto 1421 de 21 de julio de 1993, disponen que los alcaldes locales de Bogotá, D.C., tienen competencia para conocer y sancionar las infracciones urbanísticas que se realicen en el territorio del Distrito.
ii) La Ley 388, modificada por la Ley 810, en su artículo 2º consagró las conductas que constituyen infracciones urbanísticas y las sanciones a imponer por incurrir en alguna de ellas.
iii) Respecto a la naturaleza jurídica de los cerros orientales de Bogotá, precisó que la misma está definida en el Decreto Ley 2811 de 18 de diciembre de 1974, artículo 79 de la Constitución Política, artículo 61 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, Acuerdos Distritales 7 de 20 de noviembre de 1979 y 6 de 8 de mayo de 1990, el Decreto Distrital 619 de 28 de julio de 2000, modificado por el Decreto Distrital 469 de 23 de diciembre de 2003 y compilado en el Decreto Distrital 190 de 22 de junio de 2004; marco normativo que permitió concluir que si bien los cerros orientales constituyen una zona de protección ambiental, la competencia para ejercer el control y vigilancia en materia urbanística está en cabeza de los alcaldes locales, lo cual implica que en el evento de probarse la existencia de dichas infracciones, la potestad sancionadora en aplicación a lo dispuesto en las Leyes 388 y 810, la ostenta el ente local y no la CAR, como erróneamente pretende hacer ver la parte actora en el proceso.
iv) Sobre la violación al debido proceso explicó que las obras ejecutadas por la actora, en calidad de propietaria y responsable de las mismas, no contaban con las correspondientes licencias de construcción, circunstancia que motivó la imposición de las respectivas sanciones. Para el caso, las decisiones contenidas en los actos demandados se encuentran soportadas en las pruebas debidamente allegadas a la actuación, dentro de las que se destaca el informe técnico efectuado el día 27 de junio de 2006, cuyo registro fotográfico permite establecer las características de las obras que se encontraban realizando, observación registrada por el personal que adelantó el reporte técnico. En el transcurso de la actuación la demandante tuvo la oportunidad de ejercer su defensa en la diligencia de versión libre, en la que reconoció ser propietaria y responsable de las obras que denominó operaciones locativas, sin que pudiera demostrar, debidamente, que hubiesen sido construidas con anterioridad a la vigencia del régimen urbanístico y la especial zona de preservación, pero además, su padre en declaración del día 29 de junio de 2006, puso de presente que la construcción de la vivienda había sido iniciada hacía aproximadamente 8 meses.
v) Sobre la potestad sancionatoria de la administración, adujo que al revisar la actuación administrativa nro. 080 de 2006, esta se inició el día 27 de junio de 2006, de conformidad con el informe de visita técnica que reposa en el expediente administrativo (registro fotográfico que registra la...
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