Auto nº 05001-23-33-000-2015-00534-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 26 de Abril de 2018
| Fecha | 26 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018).
R. número: 05001-23-33-000-2015-00534- 01( 3120-17)
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP
Demandado: MARIA BETY BATIDAS ACEVEDO
Referencia: SUSPENSIÓN PROVISIONAL.
Conforme al artículo 236 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto del 20 de febrero de 2017, que accedió parcialmente a la suspensión provisional del acto acusado.
1. ANTECEDENTES
1.1. Pretensiones
En ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 de la del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPCA, (acción de lesividad), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, solicitó la anulación de la Resolución ugm 019828 del 9 de diciembre de 2011, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social, cajanal eice, mediante la cual se reliquidó la pensión de vejez de la señora M.B.B.A. con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios.
1.2. La suspensión provisional
La entidad demandante, solicitó la suspensión provisional de la Resolución ugm 019828 del 9 de diciembre de 2011, proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social, cajanal, eice, mediante la cual se le reliquidó a la demandada, señora M.B.B.A., su pensión de vejez en cumplimiento de una acción del fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados.
Lo anterior porque conforme a lo dispuesto por los artículos 1.º del Decreto 247 de 1997 y 45 del Decreto Ley 1042 de 1978, y a lo dicho por esta Corporación «la estimación de la bonificación por servicio al momento del cálculo de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual cada vez que el empleado cumple un año de servicios».
Consideró que la suspensión provisional debía decretarse porque el reajuste pensional de la demandada no se ajustó a derecho, por cuanto se le reconoció el 100% de la bonificación por servicios, siendo que, tratándose de una prestación que se causa por año cumplido, su inclusión debe hacerse en una doceava parte. Añadió que tal reconocimiento no solo se separa del precedente jurisprudencial que ha fijado el Consejo de Estado, sino que compromete los recursos públicos del estado.
Del auto recurrido.
Por auto del 20 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó parcialmente la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo acusado contenido en la Resolución número ugm 019828 del 9 de diciembre de 2011 expedida por cajanal eice, en liquidación.
Para adoptar la decisión anterior el Tribunal se sustentó en el pronunciamiento proferido en el proceso número 05001-23-33-000-2015-00371-01, que corresponde al auto del 14 de julio de 2014 del Consejo de Estado, donde se estableció que la bonificación por servicios prestados solo se incluye en una doceava parte del ingreso base de liquidación de la pensión
Por lo anterior y previo análisis de la figura jurídica de la cosa juzgada y de la idoneidad de los actos para ser demandados, el Tribunal determinó que «toda vez que la resolución demandada reliquidó la pensión de jubilación con la inclusión del 100% de la bonificación de servicios y no una doceava parte, es procedente decretar la medida cautelar solicitada.».
Del recurso de apelación
La demandada alega que si bien es cierto, la suspensión decretada procede con respecto a la Resolución ugm 019828 de 2011, porque se profirió en cumplimiento de la sentencia de tutela que se está cuestionando.
No ocurre lo mismo en relación con la Resolución 2574 de 2007, porque este acto fue proferido en cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Medellín; es decir tiene plena validez al no haber sido tachada dentro del proceso, razón por la cual el juez contencioso no está facultado para modificar lo decidido por un juez ordinario en un fallo ya ejecutoriado y que ha cobrado fuerza de cosa juzgada.
En razón a lo anterior, la recurrente consideró que no pueden ser desconocidos los parámetros fijados en la Resolución 2574 del 26 de octubre de 2007, y en la sentencia del 3 de septiembre de 2004, proferida por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Medellín y por ello se debería continuar pagando el monto en el determinado, ya que dicho acto no es objeto de la demanda.
2. CONSIDERACIONES
2.1. Problema jurídico
Se contrae a establecer si procede la solicitud de suspensión provisional del acto acusado porque, en la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandada, se incluyó como ingreso base de liquidación el 100% de la bonificación por servicios, lo que comporta una violación de las normas superiores.
2.2. De la medida cautelar de suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Los artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada.
Por su parte, el artículo 230 ibidem precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda.
A su turno, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne a los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal violación surja: a) del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o b) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Por su parte, esta Corporación ha aclarado que al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción» de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie». En tal sentido, se ha concluido:
Así mismo esta Corporación ha señalado que el CPACA «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción.
En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria, que por regla general se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento».
Si además de la nulidad se pretende el restablecimiento del derecho, deberá probarse, al menos sumariamente, la existencia de los perjuicios causados con la decisión.
Sobre este aspecto conviene indicar que al fallador de la medida precautoria se le dio un amplio margen para valorar, conforme a los medios probatorios, la calidad de prueba requerida para definir su procedencia, pero siempre bajo el mínimum probandum, de la prueba sumaria.
Sobre el particular aspecto se indica que «la prueba sumaria es un mecanismo demostrativo no sometido a controversia» sin que puedan aceptarse hechos evidentes porque ello «no puede suplir la exigencia legal, la que no quiere dejar el extremo a la calificación subjetiva del juzgador y/o a la simple afirmación de la demanda».
De otro lado, conforme al artículo 231 del CPACA, para ordenar las demás medidas cautelares deberán concurrir los siguientes requisitos:
1. Que la demanda esté...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba