Auto nº 05001-23-33-000-2013-00456-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 26 de Abril de 2018
| Fecha | 26 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECC ION A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018).
R. número: 05001 - 23 - 33 - 000 - 2013 - 00456 - 01 ( 5242-16 )
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTI O N PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCI O N SOCIAL - UGPP
Demandado: JOAQU I N EMILIO VILLADA GARC I A
Referencia: SUSPENSION PROVISIONAL
Conforme al artículo 236 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto proferido el 25 de julio de 2016, que decretó la suspensión provisional del acto acusado.
1. ANTECEDENTES
1.1. Pretensiones
En ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 de la del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPCA, (acción de lesividad), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, solicitó la anulación de la Resolución UGM 049876 del 15 de junio de 2012, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, mediante la cual se dio cumplimiento a las órdenes proferidas en la sentencia de tutela del 18 de diciembre de 2007, proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, por medio del cual se ordenó reliquidar la pensión de vejez reconocida al señor J.E.V.G..
1.2. La suspensión provisional
Con la demanda la entidad demandante, pide la suspensión provisional de la Resolución número ugm 049876, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social, cajanal, eice, mediante la cual le reliquidó al demandado señor J.E.V.G. su pensión de vejez en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados.
Lo anterior porque conforme a lo dispuesto por los artículos 1.º del Decreto 247 de 1997 y 45 del Decreto Ley 1042 de 1978, y a lo dicho por esta Corporación «el computo de este factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% en consideración a que el pago se hace anual».
Consideró que la suspensión provisional debía decretarse porque al reliquidarse la pensión de vejez al señor J.E.V.G. en un 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios prestados, se está desconociendo el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, que ha sostenido en forma reiterada que esta se debe computar en forma proporcional para el cálculo de las pensiones, pues se trata de una prestación que se causa mes a mes durante el año laborado, lo que evidencia que se está ocasionando un detrimento patrimonial al erario, dado que dicha pensión se está financiando con recursos públicos (sic).
Del auto recurrido.
En el auto del 25 de julio de 2016, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo contenido en la Resolución número ugm 049876 del 15 de junio de 2012 expedida por cajanal eice, en liquidación.
Para adoptar la decisión anterior el Tribunal transcribió apartes del pronunciamiento proferido por esa Corporación en el proceso número 25000-23-25-000-2002-12846-01, en auto del 8 de febrero de 2007, así:
Respecto del factor de bonificación por servicios esta Sección ha indicado que la misma se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial, es decir que el derecho a su reconocimiento se causa cada vez que aquél cumple un año de servicios y, por lo tanto, el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual.
Así mismo, sustentó su decisión en pronunciamiento del Consejo de Estado del 23 de febrero de 2012, proferido dentro del proceso 63001-23-31-000-2007-00054-01, en donde se consideró lo siguiente:
Tampoco estima la Sala acertados los argumentos de la parte actora en su escrito de apelación, en cuanto señala que la bonificación por servicios debe ser incluida como factor salarial para efectos pensionales en un 100% del valor certificado, toda vez que si bien es cierto se debe tener en cuenta dicha prestación para calcular el monto de la pensión de jubilación, ésta se debe incluir en 1/12 parte pues la misma se reconoce y paga al empleado cada vez que cumpla un año de servicio y en esas condiciones, le asiste razón al Tribunal al señalar que la bonificación por servicios debe tenerse en cuenta para el cálculo de la pensión en forma proporcional.
Lo anterior, por cuanto independientemente de que la bonificación por servicios se haya devengado como una contraprestación por haber cumplido un año de servicio y haya servido como factor a incluir al momento de liquidar la pensión de jubilación, no hay norma que consagre que aquello que se recibió de manera integral, no pueda ser fraccionado para efectos de liquidar la pensión de jubilación.
Indicó que una vez efectuado el examen interpretativo entre las normas citadas como vulneradas, las normas en las que se sustentó la expedición del acto administrativo acusado (especialmente el artículo 6 del Decreto 546 de 1971), y la jurisprudencia sobre el tema, permite inferir que al ordenar la reliquidación de la pensión de vejez del señor J.E.V.G., teniendo en cuenta el 100% de la bonificación de servicios, y no su doceava parte, afecta de manera significativa el patrimonio público y el interés general.
En consecuencia accedió a decretar la medida cautelar solicitada.
Del recurso de apelación
El demandado alega que se debe revocar la medida cautelar decretada, por cuanto el Tribunal no realizó consideración alguna de valoración en la aptitud de capacidad demandable del acto administrativo ante esta jurisdicción, dado que en el presente caso se configuró la cosa juzgada, asunto que debió ser previamente analizado, con el fin de determinar si el acto era susceptible de control jurisdiccional por ser de ejecución o cumplimiento.
Igualmente alegó que no se cumplió con las exigencias de los artículos 231 y 234 del cpaca, por cuanto no se demostró que resultare más gravoso para el interés público negar la medida que concederla. No se probó que existiera un perjuicio irremediable ni que los efectos de la sentencia, cuando se emitiera, fueran nugatorios, es más «no se probó y ni si quiera se motivó la urgencia de la medida cautelar »(sic).
2. CONSIDERACIONES
2.1. Problema jurídico
Se contrae a establecer si procede la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, porque en la reliquidación de la pensión de jubilación de demandado se incluyó como ingreso base de liquidación el 100% de la bonificación por servicios, lo que comporta una violación de las normas superiores.
2.2. De la medida cautelar de suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Los artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada.
Por su parte, el artículo 230 ibidem precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda.
A su turno, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal violación surja: a) del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o b) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Por su parte, esta Corporación ha aclarado que al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción» de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie». En tal sentido, se ha concluido:
Así mismo esta Corporación ha señalado que el CPACA «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción.
En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida...
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