Sentencia nº 05001-23-31-000-2004-04192-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 23 de Abril de 2018
| Fecha | 23 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN
Consejera p onente: R.A. OÑATE
Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil dieciocho (2018)
R.icación n úmero: 05001-23-31-000-2004-04192-01
Actor : F.A.F.P.
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN
Referencia : Simple Nulidad - Recurso de apelación contra sentencia que denegó las pretensiones de la demanda.
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el señor F.A.F.P., en su calidad de demandante, contra la sentencia del 22 de enero de 2013, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, denegó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1.1. La demanda
El 5 de mayo de 2004, el señor F.A.F.P., ejerció acción de simple nulidad en contra del Decreto No. 2172 de 3 de octubre de 2001 “por el cual se reglamenta la ubicación y funcionamiento de nuevos establecimientos con venta y consumo de licor, estanquillos y licoreras” expedido por el Alcalde de la ciudad de Medellín.
1.1.1 Pretensiones
La parte actora, de conformidad con lo expuesto en escrito de demanda, solicitó como pretensiones las siguientes:
“Mediante la presente Acción demandamos la nulidad parcial del Decreto Municipal No. 2172 del 3 de octubre de 2001, “por el cual se reglamenta la ubicación y funcionamiento de nuevos establecimientos con venta y consumo de licor, estanquillos y licoreras” expedido por el Alcalde de la ciudad de Medellín y publicado en la Gaceta Oficial No. 1609 Bis del 31 de diciembre de 2001 del Municipio de Medellín.
Los apartes que se demandan del mencionado Decreto son:
El artículo 1, que a la letra dice:
“Declarase, congelado y saturado el territorio municipal para el funcionamiento de nuevos establecimientos abiertos al público con venta y consumo de licor. En consecuencia, en el territorio municipal queda congelado y saturado y no podrán funcionar nuevos establecimientos para la referida actividad ”
El Artículo 5, el cual establece lo siguiente:
“ Declárese congelado y saturado el territorio municipal para establecimientos con venta y sin consumo de licor tales como estanquillos y distribuidoras de licores (licoreras)”
En consecuencia, mi petición busca que el Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia restablezca el orden jurídico que considero transgredido por el mencionado acto y proceda a restaurar la legalidad que asegure la actuación lícita de la Administración Municipal, DECLARANDO LA NULIDAD de las normas precedentes del Decreto No. 2172 del 3 de octubre de 200, expedido por el señor Alcalde del Municipio de Medellín”
1.1.2 Hechos
1.1.2.1 Señaló el actor que el Concejo de Medellín expidió el Acuerdo 38 del 6 de julio de 1990 “Por medio del cual se expide el Estatuto Municipal de Planeación, Usos del Suelo, Urbanismo y Construcción de Medellín” que dispone que los establecimientos con venta y consumo de licor solo podrán localizarse en zonas de comercio o actividad múltiple y se saturarán en número de dos por costado de cuadra en zonas residenciales y cinco en zonas de comercio, entre otras disposiciones sobre el particular.
1.1.2.2 Expuso que el Gobernador de Antioquia expidió el Decreto No. 1508 del 20 de abril de 1994 en el que su artículo 156.3 le otorgó facultades a los alcaldes municipales o a sus delegados para decidir sobre la congelación de zonas para el funcionamiento de nuevos establecimientos, por razones de orden público y tranquilidad ciudadana.
1.1.2.3 Por Acuerdo 62 del 23 de diciembre de 1999 se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para Medellín, en cuyo artículo 167 se estableció el requerimiento para la ubicación de actividades en esa ciudad y en el artículo 172 se fijó el uso de los servicios, normas que no le otorgan facultades al alcalde para congelar o saturar zonas del territorio municipal.
1.1.2.4 El Alcalde de Medellín, con fundamento en el artículo 328 del Acuerdo 38 de 1990, 158, numeral 3 del Decreto No. 1508 de 1994 y 167 y 172 del Acuerdo 62 de 1999, expidió el Decreto No. 2172 del 3 de octubre de 2001, “por el cual se reglamenta la ubicación y el funcionamiento de nuevos establecimientos con venta y consumo de licor, estanquillos y licoreras”, y que en sus artículos 1 y 5, declaró congelado y saturado el territorio del municipio de Medellín para el funcionamiento de nuevos establecimientos abiertos público para la venta y consumo de licor y para establecimientos con venta y sin consumo de licor, como estanquillos y distribuidoras de licores.
1.1.2.5 El Decreto No. 1508 de 1994 fue derogado por la Ordenanza 18 de 27 de septiembre de 2002, Código de Convivencia Ciudadana para el Departamento de Antioquia, por lo que perdió su vigencia a partir del 1 de enero de 2003.
1.1.2.6 Señaló el accionante que las disposiciones previstas en el Decreto 2172 de 2001 al establecer medidas por razones de orden público y tranquilidad ciudadana son normas de seguridad, las cuales de conformidad con el artículo 28 de la Constitución son imprescriptibles.
1.1.3 Disposiciones violadas y concepto de violación
Acusó el demandante, la supuesta transgresión de las siguientes normas:
1.1.3.1 En primer lugar, acusó la transgresión del numeral 7 Artículo 313 de la Constitución Política, en tanto corresponde a los Concejos Municipales reglamentar los usos del suelo, y el alcalde de Medellín reglamentó los usos del suelo al declarar congelado y saturado el territorio Municipal para el funcionamiento de nuevos establecimientos abiertos al público con venta y consumo de licor, contrariando aquel precepto constitucional.
1.1.3.2. En segundo lugar, adujo que se violó el inciso 2 del artículo 28 de la Constitucional Política, por cuanto las normas contenidos en los artículos 1 y 5 del Decreto 2172 del 2001 no tienen límite en el tiempo, por lo que mediante éstas el Alcalde de Medellín congeló y saturó todo el territorio del municipio, de manera permanente, indefinida e imprescriptible.
Frente a este punto, alude además que no es posible que una persona permanezca indefinidamente sometida a la limitación de sus derechos, ni que el legislador o ninguna autoridad autorice a que se le limite, en forma permanente alguno de sus derechos fundamentales, como sucede en el acto demandado en este sentido
1.1.3.3. De igual manera, acusó que se transgredió el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, toda vez que el Alcalde del Municipio de Medellín tomó la decisión sobre el uso de suelo, sin haber sido aprobada por el Concejo Municipal.
1.1.3.4. Finalmente, acusó que se violentó el artículo 328 del Acuerdo 38 de 1990; en la medida que solo facultaba al Alcalde para determinar áreas específicas del territorio municipal con otros niveles de saturación diferentes a los establecidos por el concejo municipal y no saturar y congelar todo el territorio de la municipalidad.
1.2. Actuaciones procesales en primera instancia
1.2.1 Admisión de la demanda
Mediante auto del 19 de julio de 2004 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, admitió la acción, ordenó las notificaciones de rigor, la fijación en lista y el reconocimiento de la personería jurídica al apoderado del demandante, denegando la solicitud de suspensión provisional del acto demandado.
1.2.2 Contestación de la demanda por parte del ente demandado
Mediante escrito radicado el 30 de noviembre de 2004 , el Municipio de Medellín, actuando mediante apoderado judicial, presentó los argumentos de oposición al libelo introductorio oponiéndose a las pretensiones de la misma, al señalar que los cargos imputados no tenían vocación para prosperar, habida cuenta que los actos administrativos demandados fueron expedidos acorde con la legislación vigente y aplicable al caso en concreto. Lo anterior, teniendo en cuenta, en síntesis, lo siguiente:
1.2.2.1. En primer lugar, señaló que frente al sentido de los actos demandados, se debe tener en cuenta que el concejo de Medellín expidió el Acuerdo No 38 del 6 de julio de 1990, que en su inciso cuarto, establece que “El Alcalde PODRÁ determinar áreas con otros niveles de saturación” , evidenciando así la atribución y ejercicio de una facultad discrecional que a través del Acuerdo se le otorgó exclusivamente al “Jefe de la administración local”, en su calidad de representante legal del municipio.
1.2.2.2. De igual manera, adujo que el Alcalde como jefe de policía y suprema autoridad administrativa en lo local, tiene la facultad de expedir los reglamentos de policía para precisar la aplicación de las disposiciones de las asambleas y las de los Concejos.
1.2.2.3. Así mismo, señaló que el nuevo ordenamiento Constitucional consagra expresamente que al alcalde le corresponde la conservación del orden público en el municipio y es la primeara autoridad de policía en tal ente territorial y en virtud de esta atribución y de los Códigos de Policía Nacional y Departamental puede dictar disposiciones que establezcan limitaciones al comercio.
1.2.2.3. Finalmente, propuso como excepciones las de buena fe, inexistencia de los actos acusados y “la genérica”, señalando que no le asiste razón al demandante al impetrar la nulidad que pretende por cuanto las motivaciones y razón de ser del acto están apoyados en la constitución y la Ley.
1.2.3 Etapa probatoria
Mediante auto del 27 de enero de 2005 , el Magistrado conductor del proceso abrió a pruebas el trámite respectivo, disponiendo tener como pruebas, entre otros, los documentos aportados con la demanda.
1.2.6 Alegatos de conclusión
Por auto del 5 de abril de 2006 , se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por el término de 10 días, en el cual solo fue aprovechado por la parte demandada.
Al respecto, en oportunidad el extremo pasivo allegó memorial el 28 de abril de 2006 ...
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