Sentencia nº 25000-23-24-000-2011-00602-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 18 de Abril de 2018
| Fecha | 18 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera p onente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Bogotá D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000 - 23 - 24 -000-2011-00602- 01
Actor : ASOCIACIÓN SINDICAL DE TRABAJADORES DEL ÁREA DE LA REGIÓN DEL SUMAPAZ
Demandado : DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y OTROS
Referencia: Fallo de Segunda Instancia
Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 22 de noviembre de 2012, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
I.- LA DEMANDA
1.1. La ASOCIACIÓN SINDICAL DE TRABAJADORES DEL ÁREA DE LA SALUD DE LA REGIÓN DEL SUMAPAZ (ASTRASS) ejerció la acción de nulidad contra el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARÍA DE SALUD Y LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL SAN RAFAEL DE FUSAGASUGÁ, en procura de obtener la anulación de las resoluciones 1599 de 2011 y 1649 del mismo año, que aprobaron los acuerdos 003, 004, 005 y 006 de la Junta Directiva de la ESE referida.
1.2. Soporte fáctico
El demandante adujo que a través de las resoluciones 1599 del 13 de abril de 2011 y 1649 del 18 de abril del mismo año, proferidas por la Secretaría de Salud Pública del Departamento de Cundinamarca, se aprobaron los cuatro acuerdos mencionados, dictados por la Junta Directiva de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá.
Precisó que el Acuerdo 003, del 12 de abril de 2011, suprimió unos empleos de la planta de personal de la ESE y tomó otras determinaciones. A su vez, mediante el Acuerdo 004 de la misma fecha, creó una nueva planta de empleos. Agregó que el Acuerdo 005 estableció la planta de empleos y el 006 estableció el manual específico de funciones y competencias laborales para los diferentes servidores.
Refirió que mediante la Resolución 1599 de 2011 se dio aprobación a dichos acuerdos y a través de la Resolución 1649 del mismo año se aclaró aquella.
1.3. Normas violadas y concepto de la violación
Planteó que ese trámite administrativo se encuentra viciado de nulidad por haber violado la Constitución Política y la ley, por cuanto los actos fueron expedidos con falsa motivación y desviación de poder, debido a que se dictaron sin competencia.
Según el dicho del demandante las resoluciones vulneran los artículos 13, 150, 152 inciso 2º, 238 y 305 numeral 7 de la Constitución Política. También los artículos 41 de la Ley 443 de 1998, el 96 del decreto 1227 de 2005, el 2 del decreto 2503 de 1998 y el 2 del Decreto Ley 1221 de 1986.
Recalcó que la competencia para crear, suprimir y fusionar los empleos del departamento radica en el Gobernador de conformidad con el numeral 7 del artículo 305 Superior. Agregó que aunque las ESE departamentales pueden crear y suprimir cargos, para ello requieren de la aprobación del Gobernador en los términos del artículo 3 del Decreto 1221 de 1986.
Advirtió que en este caso dicha condición no fue cumplida ya que la autoridad que emitió el concepto favorable sobre los actos de la Junta Directiva de la ESE fue la Secretaria de Salud de Cundinamarca. Adicionalmente, argumentó que transmitir esa competencia resulta contrario a la Carta Política, pues esta asigna esa potestad con exclusividad y sin posibilidad de delegarla.
Aseguró que existe falsa motivación en los actos ya que entre la antigua y la nueva planta de personal solo se efectuó un cambio de nombre de los cargos y se utilizó la facultad administrativa para retirar personal que, en gran parte, estaba afiliado al Sindicato.
Finalmente, añadió que no se dio la oportunidad a la ciudadanía ni a los servidores afectados de participar en el estudio técnico que sustentó la modificación de la planta de personal y que éste debía elaborarse por la Comisión Departamental de Servicio Civil y no por la Junta Directiva de la ESE.
1.4. Admisión y contestación de la demanda
1.4.1 . Por auto del 27 de octubre de 2011 el Tribunal inadmitió la demanda para que se aportara el certificado de existencia y representación legal de la Asociación Sindical (fl. 79). El 17 de noviembre del mismo año admitió la demanda, negó la suspensión provisional de los actos censurados (fls. 88 a 90) y ordenó notificar al Gobernador de Cundinamarca, al director del Hospital San Rafael de Fusagasugá y al agente del Ministerio Público.
1.4.2 La entidad demandada contestó la demanda extemporáneamente y a través de auto del 26 de abril de 2012 el Tribunal decretó la práctica de las pruebas solicitadas por la actora.
1.4.3. Por auto del 13 de septiembre de 2012 corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.
1.4.3.1. La Asociación Sindical demandante reiteró los argumentos de la demanda y además concluyó que se ha demostrado que los actos censurados fueron expedidos por el funcionario que no era competente. Insistió en la desviación de poder, la falsa motivación y el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa.
1.4.3.2. El Departamento de Cundinamarca hizo referencia a la crisis del sector salud y explicó que los problemas financieros del Hospital San Rafael de Fusagasugá hicieron necesario la reestructuración de su infraestructura.
Indicó que para tal cometido se efectuaron estudios técnicos serios por parte de la Secretaría de la Función Pública del Departamento de Cundinamarca, los cuales fueron enviados al Gobernador para su revisión. Dedujo que a partir de ello se evidencia el cumplimiento de los parámetros legales y, puntualmente, del artículo 44 de la Ordenanza 258 de 2008.
Afirmó que las juntas directivas de las entidades descentralizadas sí tienen la facultad de definir su organización interna y su planta de personal, y aclaró que todas las gestiones de la Junta Directiva de la ESE fueron sometidas a la aprobación del Gobernador.
Explicó que la delegación de la potestad de aprobar los acuerdos de la Junta Directiva de la ESE, establecida en los decretos departamentales 163 de 2010 y 184 del mismo año, y efectuada por el Gobernador a la Secretaria de Salud Departamental, está ajustada a la Ley 489 de 1998, artículos 9 y 10. Señaló que esa facultad no puede ser considerada como indelegable bajo los términos del artículo 11 ejusdem .
Aclaró que la aprobación de la reestructuración no comprometió los recursos del ente territorial, ya que la financiación de la operación de la ESE corre por cuenta de ella misma.
1.4.3.3. El agente del Ministerio Público no presentó concepto alguno.
1.5. Sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 22 de noviembre de 2012 (M.P.: C.E.M.R., negó las pretensiones de la demanda.
Precisó que el problema jurídico se concreta en la competencia de la Secretaria de Salud de Cundinamarca para aprobar la reestructuración de la planta de personal de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá.
Citó el artículo 305, numeral 7, de la Constitución Política y aclaró que las Empresas Sociales del Estado, atendiendo lo dispuesto en los artículos 194 de la Ley 100 de 1993, así como los artículos 38 y 68 de la Ley 489 de 1998, constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.
Adicionalmente, reprodujo el artículo 44 del Decreto departamental 258 de 2008 en el que se detallaron las funciones de la Junta Directiva de las ESE, incluyendo la de “ establecer la organización interna de la entidad y la planta de empleos; el manual específico de funciones y requisitos; fijar las remuneraciones de los empleos, de conformidad con las disposiciones legales y ordenanzales, previo concepto favorable de la Secretaría de la Función Pública o la dependencia que haga sus veces (…)”.
Igualmente, a partir del parágrafo de esa disposición, evidenció que dichas funciones requieren la aprobación por decreto del Gobernador y agregó el artículo 10 de la Ordenanza 26 de 1996, en el que se establece que dentro de las misiones de la Junta Directiva de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá se encuentra la siguiente: “ 6. Aprobar el proyecto de planta de personal y las modificaciones de las mismas para su posterior adopción por el Gobernador Departamental ”.
Precisó que la facultad del Gobernador de Cundinamarca para aprobar las decisiones de la Junta Directiva de la ESE fue delegada en la Secretaría de Salud mediante el Decreto departamental 163 del 14 de octubre de 2010 (artículo 1º), adicionado por el Decreto departamental 184 del mismo año.
Sumado a lo anterior, a partir de la referencia a los artículos 9 a 12 de la Ley 489 de 1998, el Tribunal infirió que el Gobernador estaba facultado para transferir, mediante acto, el ejercicio de una de sus funciones a una empleada del nivel directivo y asesor. Sobre el particular afirmó:
“ Así las cosas, resulta claro que la secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca se encontraba plenamente facultada para aprobar los acuerdos modificatorios de la planta de personal del Hospital San Rafael de Fusagasugá, toda vez que actuó como delegataria directa del gobernador del departamento en el ejercicio de esa precisa función.
Además, el actor no demostró dentro del expediente que el acto de delegación hubiese estado prohibido por la ley. ”
Enseguida, aclaró que el artículo 305 Superior aplica a los empleos de las dependencias de la Gobernación, mientras que en este caso el Hospital es una entidad descentralizada que cuenta con autonomía administrativa.
Descartó la falsa motivación y la desviación de poder, en la medida en que los actos censurados se sustentaron en los acuerdos modificatorios de la Planta de Personal de la ESE, los cuales, a su vez, tienen soporte en los estudios técnicos y en la necesidad de reestructurar la entidad...
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