Sentencia nº 25000-23-24-000-2011-00117-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 31 de Mayo de 2018
| Fecha | 31 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación n úmero : 25000-23-24-000-2011-00117-01
Actor : DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA
Demandado : ALCALDÍA DE LENGUAZAQUE
Referencia : NULIDAD - FALLO
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por el apoderado del departamento de Cundinamarca contra la sentencia del 28 de junio de 2012, emitida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se denegó la pretensión de nulidad del Acuerdo 017 del 21 de diciembre de 2009, por medio del cual se crea la Empresa Social del Estado Policlínico San Laureano del municipio de Lenguazaque y se dictaron otras disposiciones.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
En la demanda, la entidad territorial demandante indicó lo siguiente:
«Primera: Que es absolutamente nulo el acto administrativo contenido en Acuerdo Municipal 017 del 21 de diciembre de 2009 `Por medio del cual se crea la Empresa Social del Estado `POLICLINICO (sic) SAN LAUREANO' proferido por el Concejo Municipal de Lenguazaque Cundinamarca.
Segundo: Que en consecuencia, se deje sin valor ni efectos jurídicos el acto demandado y se prohíba a la Corporación su reproducción o la expedición de otro acto con contenido similar al acusado.»
Asimismo, solicitó como medida provisional que se suspendiera el acto administrativo contenido en el mencionado acuerdo.
2. Hechos
Sostuvo que el 21 de diciembre de 2009 el Concejo Municipal de Lenguazaque (Cundinamarca) expidió el Acuerdo 017, por medio del cual se creó la empresa social del estado Policlínico San Laureano del municipio de Lenguazaque y se dictaron otras disposiciones.
Señaló que la mencionada decisión administrativa se sustentó en las facultades especialmente conferidas en el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, así como en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, en rigor de la Ley 10 de 1990 y cumplimiento de los artículos 194, 195 y 197 de la Ley 100 de 1993, del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007 y del artículo 25 de la Ley 1176 de 2007.
Añadió que en el acuerdo acusado también se hizo alusión a los artículos 1°, 2°, 48 y 287 superior, 153 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1876 de 1994, aclarado por el Decreto 1621 de 1995, que reglamentó los artículos 194, 195 y 197 de la Ley 100 de 1993.
3. Normas violadas y concepto de la violación
El demandante afirmó que con la expedición del acto acusado se desconocieron los artículos 6°, 49 y 311 de la Constitución Política, así como los artículos 43, 44, 54 y 65 de la Ley 715 de 2001 «por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Sostuvo que con el acuerdo demandado se configuraron las siguientes causales: i) violación de normas superiores, ii) falta de competencia y iii) falsa motivación.
Señaló que con el acto acusado se violó directamente el artículo 6° de la Constitución Política al «…desconocer intencionalmente el direccionamiento legal del Sistema General de Seguridad Social en Salud y al hacerlo asumieron como propios asuntos que no son de competencia del Conejo Municipal, ni de la administración municipal al presentar su iniciativa, e incurrieron en violación de otras normas de carácter constitucional y legal».
Indicó que de conformidad con lo consagrado en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 715 de 2001, si bien se le confirió a los municipios competencias en materia de prestación de servicios de salud, con ello no se les autorizó para que crearan nuevas entidades para tal efecto.
Mencionó que el acto administrativo demandado, como fue expedido con posterioridad a la citada ley, vulnera manifiestamente sus disposiciones, ya que el ente municipal asumió directamente la prestación de los servicios de salud, cuando ello le corresponde es al departamento de Cundinamarca, conforme lo establece el artículo 43 ibidem, el cual señala:
«Artículo 43. Competencias de los departamentos en salud. Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. Para tal efecto, se le asignan las siguientes funciones:
43.1. De dirección del sector salud en el ámbito departamental.
…
43.2.4. Organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas en el departamento.
…»
Refirió que con la decisión administrativa cuestionada se incurrió en una falsa motivación, pues se sustentó en una serie de normas que no le conferían ni al Concejo Municipal ni al alcalde de Lenguazaque la facultad de asumir directamente la prestación de los servicios de salud, conforme a lo señalado en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 715 de 2001.
Resaltó que tal servicio lo ha prestado la entidad departamental a través de la empresa social del Estado Hospital «Divino (sic) Salvador de Ubaté - Cundinamarca»; de manera que, con el acuerdo acusado se pretermitió el cumplimiento de normas de rango constitucional y legal.
Precisó que con la expedición del acto demandado se incurre en una violación directa de la Constitución en sus artículos 6°, 49 y 311 superior, porque desconoció y extralimitó sus competencias, además que se motivó falsamente, toda vez que no podía asumir directamente los servicios de salud ni ampliar los que ya existían.
Manifestó que con la decisión administrativa demandada se propició el desequilibrio de la red pública de prestadores de servicios de salud en el aludido departamento, con lo cual se puso en riesgo el patrimonio público de la población.
4. Contestación de la demanda
Al respecto, se precisa que mediante auto del 19 de enero de 2012, se requirió a la apoderada judicial de la entidad territorial demandada para que aportara el documento con el cual se acreditara la condición de alcalde de dicha municipalidad.
Con posterioridad, el a quo mediante auto del 22 de marzo de 2012 tuvo por no contestada la demanda, puesto que el municipio demandado no subsanó la inadmisión del escrito a través del cual pretendió responder las súplicas planteadas por la parte actora.
Adicionalmente, en su oportunidad las partes alegaron de conclusión.
5. Sentencia de primera instancia
La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de sentencia del 28 de junio de 2012, resolvió lo siguiente:
«PRIMERO.- DENIÉGASE la pretensión de nulidad del Acuerdo 017 de 21 de diciembre de 2009 `Por medio del cual se crea la Empresa Social del Estado `Policlínico San Laureano' del Municipio de Lenguazaque y se dictan otras disposiciones, expedido por el Concejo Municipal de Lenguazaque - Cundinamarca, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO.- Por Secretaría se devolverá al actor el remanente de los gastos de proceso, previa liquidación.
TERCERO.- No se impondrá costas del proceso, por la actuación probada de las partes.
CUARTO.- ARCHÍVESE, previa ejecutoria.
…»
Las razones que tuvo en cuenta el a quo para proceder en el sentido indicado se resumen a continuación:
Hizo referencia a la normatividad aplicable, para destacar que el acto acusado fue expedido sin transgresión de las normas superiores y con competencia por parte de la entidad territorial demandada.
Añadió que no había prueba con la que se demostrara que la empresa creada con el acto acusado hubiese asumido servicios distintos al primer nivel de atención, que llevara a declarar la nulidad de alguna de sus disposiciones.
Indicó que el parágrafo del artículo 44 de la Ley 715 de 2001 no genera una prohibición para la creación de empresas sociales del Estado, ya que esa facultad es un proceso de autonomía de los municipios.
Precisó que lo restringido por dicha norma es que el municipio asuma directamente un nuevo servicio de salud o que amplíe los existentes, mas no establece que dicho ente no pueda asegurar la prestación del servicio de salud a través de la operación de una empresa de dicha naturaleza.
Citó apartes del análisis de constitucionalidad de la Ley 100 de 1993 plasmado en la sentencia C - 408 de 1994 de la Corte Constitucional, relacionada con la creación, reestructuración y transformación de las entidades territoriales en materia de salud.
De igual manera, hizo referencia a la sentencia C - 953 de 2007, para resaltar que las corporaciones a nivel territorial pueden crear, de acuerdo a sus competencias constitucionales y legales, las empresas sociales del Estado a nivel territorial. De lo cual concluyó que la entidad territorial demandada sí tenía la atribución de crear empresas sociales del Estado como mecanismo para garantizar la prestación del servicio público de salud.
Adujo que tampoco se presentaba alguna divergencia entre las situaciones fácticas y jurídicas que sustentaban el acto demandado, pues se basó en las normas que regulaban el asunto y fue expedido por la autoridad competente, bajo la «…imperiosa necesidad de la efectiva, eficiente y material prestación del servicio público esencial de la salud en ese municipio…».
6. Apelación
6.1 Departamento de Cundinamarca
Por intermedio de apoderado la referida entidad demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el cual sustentó bajo los siguientes argumentos:
Hizo referencia al contenido de la Ley 715 de...
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