Sentencia nº 11001-03-15-000-2017-03402-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 18 de Mayo de 2018
| Fecha | 18 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente : OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001 - 03 -15-000-2017-03402- 01 (AC)
Actor: MUNICIPIO DE SAN LUIS (TOLIMA)
Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA
La Sala decide la impugnación interpuesta por el Municipio de San Luis, Tolima, en contra de la sentencia proferida el 8 de febrero de 2018 por la Sección Quinta de esta Corporación, mediante la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia.
SÍNTESIS DEL CASO
El Municipio de San Luis solicitó la tutela de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia que estimó vulnerados con ocasión de la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación el 1 de junio de 2017, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la sociedad Cemex Colombia S.A., en contra del municipio actor. En dicha providencia, la Sección Cuarta revocó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima y, en su lugar, anuló las liquidaciones oficiales de revisión demandadas. A título de restablecimiento, ordenó que se dejaran en firme las declaraciones del impuesto de industria y comercio presentadas por la sociedad entonces demandante, durante los períodos gravables 2009 y 2010, y declaró que la sociedad “[…] no está obligada a pagar suma alguna liquidada por los actos anulados […].
Estimó que dicha providencia incurrió en defecto fáctico, por cuando declaró la nulidad de las liquidaciones oficiales de revisión sin que la sociedad Cemex hubiere probado de forma suficiente que dichos actos administrativos eran ilegales, pues la sociedad no aportó prueba del volumen de ingresos obtenidos por operaciones realizadas en los municipios San Luis e Ibagué. Señaló también que se desconocieron las pruebas que demostraban que la compañía tiene la calidad de industrial y por ende está obligada a pagar ICA por el desarrollo de su actividad.
Asimismo consideró que en la sentencia se configuró un defecto sustantivo por cuanto no dio aplicación a las siguientes disposiciones: artículo 1 del Decreto 3070 de 1983, artículos 77 y 6 del Código de Procedimiento Civil, artículo 167 del Código General del Proceso, artículo 5 de la Ley 57 de 1887, artículo 77 de la Ley 49 de 1990, y artículos 694 y 747 del Estatuto Tributario Nacional.
En consecuencia, solicitó que se deje sin efectos la providencia cuestionada y que se ordene emitir una nueva decisión.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN
El 18 de diciembre de 2018 la Sección Quinta de esta Corporación admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los magistrados que integran la Sala de decisión de la Sección Cuarta de esta Corporación, y vincular al presidente de Cemex Colombia S.A. y a los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima, estos últimos, en atención al interés que les asiste en las resultas de este proceso, por cuanto podrían verse afectados con la decisión que se adopte en el presente trámite.
La Sección Cuarta de esta Corporación, a través de la Consejera Ponente de la decisión que se ataca, solicitó declarar la improcedencia de la acción, en consideración a que el Municipio de San Luis acude a ésta con el fin de reabrir el debate procesal ya culminado, pues los fundamentos de la solicitud reiteran los planteados en el proceso ordinario.
Del mismo modo, solicitó denegar las súplicas de la demanda, toda vez que no se han vulnerado ninguno de los derechos fundamentales invocados, pues de conformidad con el precedente jurisprudencial aplicable al caso concreto, la actividad de trituración primaria y secundaria del material extraído por la sociedad Cemex Colombia S.A. hace parte de las actividades de explotación que integran el proceso de producción de cemento. Por tal razón, en la sentencia atacada se concluyó que los actos demandados carecían de fundamento, pues el cálculo se realizó a partir del fraccionamiento de los ingresos derivados de la actividad, en razón de las fases que involucra.
Agregó que el artículo 39-2, literal c), de la Ley 14 de 1983 prohíbe gravar con ICA la explotación minera cuando las regalías o participaciones para el municipio fueren iguales o superiores a lo que correspondiera pagar por dicho tributo; y que, contrario a lo expresado por la parte actora, la Sala no relevó a la sociedad Cemex de la prueba del pago de las regalías, “[…] pues si bien es cierto se advirtió la falencia de dicha prueba, no lo es menos que lo determinante en el caso es que el municipio a través de los actos demandados, liquidó indebidamente la base gravable de ICA […]”.
2.3. La sociedad Cemex S.A. solicitó denegar el amparo de los derechos fundamentales invocados. En primer lugar, manifestó que, a diferencia de lo que hoy ocurre, el Municipio actor nunca le dio trascendencia a la supuesta obligación a cargo de la Sociedad de llevar registros contables del volumen de los ingresos allí obtenidos, obligación que según la parte actora surgía de la supuesta realización de actividades industriales gravadas ajenas a la minería. Sin embargo, en el proceso ordinario quedó demostrado que la totalidad de las actividades realizadas en San Luis constituyen actividades propias de la explotación minera que por disposición legal no se encuentran gravadas con ICA, razón por la que la Sociedad no estaba obligada a llevar los mencionados registros.
Agregó que en el proceso se demostró que la sociedad no obtiene ningún ingreso en el Municipio de San Luis y es por esa razón que, aún conociendo el mandato del artículo 1º del Decreto 3070 de 1983, no registra en su contabilidad dato alguno de dicho ente territorial. Asimismo precisó que el hecho de que la Sociedad haya presentado declaraciones de ICA por actividades distintas a la producción o comercialización de cemento, no implica una confesión y que, en realidad, en el proceso ordinario el litigió giró en torno a establecer si las actividades realizadas por Cemex Colombia S.A. estaban gravadas o no.
Reprochó el hecho de que la entidad territorial concluya que el Consejo de Estado sustentó su fallo en lo dispuesto en el literal d), del numeral segundo del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, pues es evidente que se hizo referencia a ese aparte debido a un error mecanográfico y en realidad el fallo se refiere al literal c) del referido artículo, pues es éste el que prohíbe gravar con ICA la explotación de canteras y minas.
Añadió que de manera temeraria la parte actora sostiene que el Consejo de Estado desconoció el numeral 2, artículo 5, de la Ley 57 de 1887 en virtud del cual las normas fiscales tienen prelación sobre las normas de minas, de manera que estas últimas no eran aplicables en el presente asunto. A este respecto indicó que no hay incompatibilidad entre los artículos 34 de la Ley 14 de 1983 y 93 del Código de Minas puesto que el primero le otorga una connotación de industrial a la actividad de transformación, mientras que el segundo se ocupa de precisar cuándo un proceso va más allá de la simple explotación minera y constituye una actividad de transformación. En adición, señaló que el Código de Minas es posterior a la Ley 14 de 1983, razón por la cual debe prevalecer la disposición en donde indica que la actividad minera no puede ser gravada por los municipios.
2.4. El Tribunal Administrativo del Tolima solicitó denegar las pretensiones de la acción, pues considera que no se incurrió en vía de hecho ni vulneración a derecho fundamental alguno al expedir la decisión que se controvierte.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
La Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia al no encontrar configurado ninguno de los defectos que se le endilgaban a la providencia. Así, sobre el defecto fáctico estimó que el acta de la audiencia inicial realizada durante el proceso no constituye una prueba decretada dentro del proceso, razón por la cual se equivocó la parte actora al afirmar que la Sección Cuarta ignoró el hecho de que desde la fijación del litigio se estableció consenso sobre la naturaleza “industrial” de la Sociedad Cemex.
En el mismo sentido, estimó que si bien en el fallo que se ataca no se emitió pronunciamiento sobre la actividad registrada por la compañía en el certificado de existencia y representación legal, este documento no era una prueba relevante ya que el problema jurídico resuelto en la providencia consistía en determinar el tipo de actividad que realiza esa Sociedad en el Municipio de San Luis, con el fin de definir si está obligada a gravarla o no con ICA. En cuanto a las declaraciones por los años gravables 2009 y 2010 que fueron inicialmente presentadas por Cemex S.A. ante el Municipio de San Luis, el a quo concluyó que no era posible deducir a partir de ellos que la actividad era industrial pues se registró como “extracción de piedra de arena” y no como “producción de cemento o similar”.
La Sección Quinta interpretó como indebida valoración probatoria la acusación de que en la sentencia se valoró de forma innecesaria una prueba pericial; sin embargo, determinó que tampoco le asistía razón al demandante a este respecto, pues el estudio de esos medios probatorios era necesario para definir la naturaleza de las actividades realizadas por Cemex S.A.
Del mismo modo, el a quo desestimó la acusación por defecto sustantivo al advertir que, cuando en la sentencia atacada se hizo referencia a la norma que según el actor fue indebidamente aplicada - literal d) del numeral 2º del artículo 39-, en realidad estaba invocando el literal c), pues de este último fue que hizo cita textual. Finalmente, consideró que la disposición del artículo 1º del Decreto 3070 de 1973...
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