Auto nº 11001-03-24-000-2013-00554-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 5 de Abril de 2018
| Fecha | 05 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D. C., cinco (5) de abril de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número : 11001 - 03 - 24 - 000 - 2013 - 00554 - 00 ( 1492-17 )
Actor: M.P.P.
Demandado: MINISTERIO DEL TRABAJO
Suspensión Provisional
Le corresponde a la sala unitaria decidir la solicitud de suspensión provisional de los incisos 1.° y 2.° y el numeral 1.° del artículo 5.° del Decreto 1352 de 2013 que más adelante se relacionará.
1. Antecedentes
1.2. Pretensiones
En ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la ciudadana M.P.P. solicitó la nulidad y suspensión provisional de los incisos 1.° y 2.° y el numeral 1.° del artículo 5.° del Decreto 1352 de 2013 que reguló lo relacionado con la conformación de las juntas de calificación de invalidez.
1.3. La suspensión provisional
En escrito aparte de la demanda que se tramita en el presente cuaderno, la señora M.P.P. pidió la suspensión provisional de los incisos 1.° y 2.° y numeral 1.° del artículo 5.° del Decreto 1352 de 2013, bajo los siguientes razonamientos:
En su intervención manifestó que la norma vulnera el contenido del artículo 2.° de la Constitución Política de 1991, puesto que el gobierno nacional al expedirla, no permitió a los miembros de la junta de calificación de invalidez participar en la elaboración de la reforma de la que iba a ser objeto ni se tomaron en cuenta las sugerencias hechas cuando el borrador del proyecto fue publicitado.
La demandante también señaló que el gobierno nacional desconoció los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 Constitucional y específicamente el de la publicidad, en razón a que el texto final del Decreto 1352 de 2013 no se dio a conocer a la ciudadanía, lo que de paso también quebrantó el principio de moralidad al excluir de manera secreta y sin justificación, la profesión de Derecho de la posibilidad de tener participación en la junta de calificación de invalidez, pese a que el Decreto 2463 de 2001 sí la incluía.
A su juicio, la sustracción a la que se hizo referencia infringió también los artículos 1.° y 25 de la Constitución Política de 1991, máxime cuando los abogados durante más de 12 años fueron considerados parte fundamental en la conformación de la junta por ser los únicos capacitados para ejercer la defensa jurídica de esta y de sus dictámenes, además de ser quienes, gracias a su formación, pueden clasificar si el accidente fue laboral o no. En resumen, la demandante consideró que los abogados, así como los médicos, son imprescindibles en la conformación y funcionamiento de las juntas de invalidez y por ende, al no incluirlos se vulneró su derecho al trabajo.
De igual manera, la señora P.P. expresó que la disposición acusada fue expedida con transgresión del debido proceso, en tanto que la exclusión de los abogados como miembros de la junta de calificación de invalidez no se fundamentó en ningún estudio o análisis, como sí se hizo para la reforma en las juntas regionales. Adujo que la falta de dicha actuación dio lugar a una falsa motivación del contenido de la normativa enjuiciada.
. Del traslado a la entidad demandada
La Nación, Ministerio del Trabajo, a través de su apoderado, intervino en el medio de control de simple nulidad para oponerse a la medida cautelar solicitada.
La entidad expresó, en primer lugar, que la norma objeto de demanda fue suspendida por parte de la Sección Segunda de esta Corporación mediante auto del 3 de febrero de 2015 dentro del proceso con Radicado 4697-2013.
En segundo lugar, defendió la legalidad de la normativa acusada, aduciendo, luego de explicar el alcance de la facultad reglamentaria otorgada al gobierno nacional por parte del artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política de 1991, que en su expedición no existió extralimitación, al ser necesaria la norma por su aspecto técnico y porque, en virtud de la facultad enunciada, sí es posible reglamentar de manera específica distintas actividades del Estado, como se ha hecho siempre que el Congreso de la República ha expedido leyes sobre la materia, tales como las Leyes 100 de 1993, 776 de 2002 y 1562 de 2012.
2. Consideraciones
2.1. Problema jurídico
Se contrae a establecer si procede la solicitud de suspensión provisional de los incisos 1.° y 2.° y el numeral 1.° del artículo 5.° del Decreto 1352 de 2013, norma que reguló la conformación de las juntas de calificación de invalidez, por ser su contenido violatorio de los artículos 1.°, 2.°, 25 y 209 de la Constitución Política de 1991.
2.2. Marco normativo . Procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos.
Los artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada.
Por su parte, el artículo 230 ibidem precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda.
A su turno, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal violación surja: a) del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o b) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Por su parte, esta Corporación ha aclarado que al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción» de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie». En tal sentido, se ha concluido:
Así mismo esta Corporación ha señalado que el CPACA «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción.
En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria, que por regla general se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En efecto, el artículo 229 del cpaca dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento».
2.3. Contenido de la s norma s respecto de la s cual es se solicita la medida cautelar.
La señora M.C.C. solicitó la suspensión provisional de los incisos 1.° y 2.° y numeral 1.° del artículo 5.° del Decreto 1352 de 2013 que a continuación se relacionan:
Artículo 5.°. Conformación de las juntas de calificación de invalidez. Las Juntas de Calificación de Invalidez se integrarán de acuerdo con las listas de elegibles conformadas a través del concurso efectuado por el Ministerio del Trabajo.
[…]
El Ministerio del Trabajo determinará la conformación de las Juntas de Calificación de Invalidez y como mínimo tendrá el siguiente número de integrantes:
Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Se conforma por cinco (5) integrantes, así:
a) Tres (3) médicos: Dos (2) con título de especialización en Salud Ocupacional o Medicina del Trabajo o L. y uno (1) con título de especialización en Fisiatría, con una experiencia mínima de cinco (5) años en su especialidad;
b) Un (1) Psicólogo, con título de especialización en Salud Ocupacional con una experiencia profesional mínima de cinco (5) años;
c) Un (1) Terapeuta Físico u Ocupacional, con título de especialización en Salud Ocupacional, con una experiencia profesional mínima de cinco (5) años.
En la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, se podrán conformar el número de salas de decisión que determine el Ministerio del Trabajo, las...
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