Sentencia nº 11001-03-15-000-2017-02470-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 14 de Junio de 2018
| Fecha | 14 Junio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
C onsejera ponente : STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 11001-03-15-000-2017-02470-01 (AC)
Actor: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el apoderado de la entidad accionante contra la sentencia dictada el 15 de febrero de 2018, por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en la que declaró la improcedencia de la acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por activa.
ANTECEDENTES
Hechos
De la lectura de los expedientes de tutela y el de control previo de constitucionalidad de la consulta popular, se observan los siguientes hechos relevantes:
Mediante Oficio AMSG/167/ de 26 de mayo de 2017, el alcalde municipal de Sucre puso a disposición del Concejo el concepto de conveniencia para la realización y viabilidad de la consulta popular.
En sesión del 31 de mayo de 2017, el Concejo Municipal de Sucre, Santander, votó a favor el concepto de conveniencia de la consulta popular relacionada con la siguiente pregunta:
“¿Está usted de acuerdo si o no que en la Jurisdicción del Municipio de Sucre Santander se realicen actividades de exploración y explotación minera y petrolera?. SI____ NO____ ”
El 5 de junio de 2017, se radicó ante el Tribunal Administrativo de Santander la solicitud de revisión previa de constitucionalidad de la consulta popular, como mecanismo de participación ciudadana. En providencia de 12 de julio de 2017, declaró ajustada a la Constitución Política la siguiente pregunta:
“¿ESTÁ USTED DE ACUERDO SI O NO CON QUE EN LA JURISDICCIÓN DEL MUNICIPIO DE SUCRE SANTANDER SE REALICEN ACTIVIDADES DE EXPLORACIÓN, PERFORACIÓN, TRATAMIENTO, TRANSFORMACIÓN, LAVADO DE MATERIALES Y EXPLOTACIÓN PETROLERA O PROYECTOS DE MINERÍA A CIELO ABIERTO O SUBTERRÁNEO QUE SUPEREN LAS ACTIVIDADES A PEQUEÑA ESCALA?”
La anterior decisión fue notificada el 13 de julio de 2017, mediante correo electrónico. Posteriormente, el presidente del Concejo Municipal y el alcalde municipal de Sucre, en memorial de 2 de agosto de 2017, solicitaron la corrección de la providencia, toda vez que la pregunta “evaluada y aprobada por el Tribunal Administrativo de Santander contiene textos distintos, razón por la cual NO es posible dar trámite a la consulta hasta tanto el Tribunal de Santander proceda a evaluar la pregunta efectivamente aprobada por esta Corporación”.
En vista de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Santander en auto de 3 de agosto de 2017, corrigió la providencia en el sentido de precisar que el contenido de la pregunta aprobada fue el siguiente:
“ESTÁ USTED DE ACUERDO SI O NO QUE EN LA JURISDICCIÓN DEL MUNICIPIO DE SUCRE SANTANDER, SE REALICEN ACTIVIDADES DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN MINERA Y PETROLERA: SI_____ NO___”
2. Fundamentos de la acción
La entidad demandante aseveró que la acción de tutela de la referencia, cumple con los requisitos generales de procedencia establecidos por la Corte Constitucional.
De otra parte, la actora manifestó que la autoridad judicial demandada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, por cuanto la decisión adoptada se fundamentó en la sentencia T-445 de 2016, que tiene efectos inter partes, y no realizó un análisis profundo de las sentencias de la Corte Constitucional C-123 de 2014, C-150 de 2015, C-035 de 2016 y C-273 de 2016 y el fallo proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, el 30 de mayo de 2017, en las que se hace referencia al requisito de concertación entre el Estado y las entidades territoriales con base en lo previsto en el artículo 288 de la Constitución Política, el cual establece que las competencias territoriales atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. En su sentir, los mencionados pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado permiten concluir que para adelantar las consultas populares en la que se involucren cambios de uso del suelo por actividades minero energéticas, existe “la obligación previa de concertación entre las autoridades nacionales y territoriales, el cual (sic) se decanta del artículo 288 de la Constitución Política”.
Igualmente, la entidad accionante trae a colación dos sentencias del 17 de agosto de 2017, proferidas por el Tribunal Administrativo del H. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en las que se estableció la importancia de la concertación como requisito previo a la consulta popular.
Así mismo, que la decisión judicial objeto de reproche constitucional desatendió el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, al considerar que la revisión de constitucionalidad de la pregunta que contiene la consulta popular del municipio de Sucre, solo se realizó desde el punto de vista formal, cuando en realidad correspondía efectuar un estudio de fondo o material.
De igual modo, anotó que el municipio de Sucre no cumplió con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), pues desconoció el deber de demostrar que se había agotado el requisito de concertación previo a la consulta popular.
Para sustentar los defectos alegados la entidad accionante efectuó algunas consideraciones en torno a (i) la restricción en la prestación de los servicios públicos con ocasión de la convocatoria a la consulta popular; (ii) la autosuficiencia energética y (iii) el estudio realizado por la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) para “revisar y actualizar las variables del entorno nacional e internacional que impactan el desarrollo de la actividad exploratoria de hidrocarburos en Colombia y a partir de estas construir tres escenarios de incorporación de reservas de petróleo y gas con un horizonte mínimo de 20 años, incluyendo recursos convencionales y no convencionales, así como las inversiones asociadas a cada escenario”.
Finalmente, sostuvo que la proliferación indiscriminada de consultas populares a lo largo y ancho del país, puede poner en riesgo el abastecimiento de combustible en el territorio nacional y que, en cierta forma, puede afectar en el futuro la prestación de servicios públicos domiciliarios de carácter esencial, como el gas natural, pues mediante dicho mecanismo de participación ciudadana se frenan la exploración, extracción, transporte y distribución del mencionado recurso.
3. Pretensiones
La accionante formuló las siguientes pretensiones:
“Atentamente solicitamos al Honorable Consejo de Estado declarar la inconstitucionalidad de la consulta popular convocada en Sucre (Santander), toda vez que el Tribunal Administrativo de Santander violó el derecho fundamental del debido proceso contenido en la Carta Constitucional, teniendo en cuenta que dicha corporación omitió la revisión de los procedimientos establecidos en la ley, la jurisprudencia de las altas Cortes y las competencias legales que cada autoridad del orden nacional y territorial tienen asignadas, así como los requisitos que deben observase para que proceda la consulta popular que nos ocupa” .
Pruebas relevantes
La entidad no aportó prueba alguna con el escrito de tutela.
Intervinientes
5.1. Respuesta del Concejo Municipal de Sucre, Santander (tercero con interés)
En escrito de 2 de octubre de 2017, el presidente de la corporación solicitó que se desestimaran las pretensiones y que se ordene el archivo del proceso.
Afirmó que el municipio de Sucre, en atención a lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 136 de 1994 y 32 de la Ley 1757 de 2015, presentó solicitud de concepto para realizar la consulta popular, en razón a que mediante Resolución DGL Nº 00001299 de 26 de diciembre de 2013, la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) expidió la licencia para que se llevara a cabo actividades de “explotación de un yacimiento de roca o piedra caliza en bruto y demás minerales concesibles” en la jurisdicción de los municipio de J.M. y Sucre, según el contrato de concesión Nº GJL-111.
Indicó que la actividad mencionada en el párrafo anterior no fue socializada a los habitantes del municipio con el fin que se pronunciaran sobre su conveniencia, pues al desarrollarse la actividad antes descrita afectaría el medio ambiente del municipio, debido a que en el sitio entregado en concesión se encuentran las fuentes hídricas que proveen los acueductos de la cabecera municipal y veredas aledañas.
Sostuvo que la consulta popular para actividades mineras está explícitamente prevista en la ley, pues el ordenamiento jurídico, específicamente, la Ley 136 de 1994, permite que este mecanismo de participación se ejerza cuando se pretenda crear un cambio significativo en el uso del suelo.
Manifestó que en lo referente a la falta de concertación ante el Ministerio de Minas y Energía, este no es un requisito no previsto en la Ley 1757 de 2015 para que sea procedente la consulta popular, en cambio la mencionada entidad ostenta la obligación de realizar la concertación de los proyectos mineros a desarrollar en los municipios, con el fin de que las comunidades tengan la posibilidad de pronunciarse sobre la procedencia de los mismos, pero debido al desconocimiento del deber legal de informar a la sociedad sobre el tipo de actividad a desarrollar en la jurisdicción del municipio, son las que obligan a los habitantes de ciertos territorios que se tengan que pronunciar haciendo uso del mecanismo de participación.
5.2. Respuesta de la Alcaldía Municipal de Sucre (tercero con interés)
En memorial de 2 de octubre de 2018, el alcalde del municipio pidió que se desestimaran las pretensiones, pues carecen de fundamento jurídico y jurisprudencial.
Indicó que es importante que la comunidad haga uso de los mecanismos de...
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