Auto nº 25000-23-15-000-2002-02147-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 10 de Mayo de 2018
| Fecha | 10 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-15-000-2002-002147-01(PI)
Actor: J.A.O.M.
Demandado: J.E.C.C.
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Referencia: DECIDE LA SOLICITUD DE APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD PRESENTADA POR EL SEÑOR J.E.C. CARRERO
La Sala decide la solicitud de aplicación del principio de favorabilidad presentado por el señor J.E.C.C., quien fuera despojado de la investidura de concejal del Distrito Capital de Bogotá D.C., mediante sentencia de 4 de marzo de 2003, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de mayo de 2004.
1.- La solicitud presentada por el ciudadano J.E.C.C.
El señor J.E.C.C. solicita la aplicación del principio de favorabilidad dentro del proceso judicial de la referencia, en el cual se le decretó la pérdida de investidura por haber violado el artículo 110 de la Carta Política, esto es, por incurrir en la prohibición de hacer contribución a partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley y, en consecuencia, deprecar lo siguiente:
«[…] se revoque el fallo emitido del proceso de la referencia y se ordene la cesación inmediata de los efectos del mismo, y se me protejan mis derechos a la favorabilidad, la conformación, ejercicio y control político y a elegir y ser elegido, los cuales se restauran con la revocatoria del fallo emitido dentro del proceso referenciado […]».
El solicitante, para sustentar su petición, luego de citar el contenido del artículo 27 de la Ley 1475 de 14 de julio de 2011, señala que esta ley estableció las excepciones de que habla el artículo 110 de la Carta Política en relación con la financiación de partidos, movimientos políticos y campañas, exceptuando de la sanción de pérdida de investidura a los servidores públicos miembros de las corporaciones de elección popular, siempre que no sobrepasen los límites a la financiación previstos en el artículo 25 de la mencionada ley. Así las cosas:
«[…] la ley 1475 de 2011 fijó las excepciones que contemplaba el artículo 110 de la C.N. y dentro de ellas incluyó a los servidores públicos miembros de las corporaciones de elección popular, no solo haciendo más blanda o favorable la pena, sino más que eso, los exceptuó de la pena, así las cosas, la pena sanción desaparece, y se hace posible solicitar con base en el PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD, se derogue la sanción impuesta y como consecuencia de la misma se levante la inhabilidad permanente para aspirar a algunos cargos de elección popular, que es la consecuencia de esa drástica sanción, la cual es perpetua […]»
Adicionalmente, el actor transcribe la sentencia SU 515 de 2013, proferida por la Corte Constitucional, así como el Concepto 1454 de 16 de octubre de 2002, expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
2.- Las consideraciones del despacho
La Sala considera que es competente para resolver la solicitud presentada por el señor J.E.C.C., en virtud del artículo 1° del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 2003, norma que modificó el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, y que le asigna a esta Sección el conocimiento de todos los demás asuntos, para los cuales no exista regla de competencia.
Para efectos de desatar la solicitud impetrada, este despacho debe mencionar que esta Corporación, así como la Corte Constitucional, considera que el principio de favorabilidad resulta ser aplicable al medio de control de pérdida de investidura. Así, en reciente sentencia de 8 de marzo de 2018, esta Sala, luego de citar decisiones judiciales de esta Corporación y de la Corte Constitucional, llegó a la conclusión consistente en que:
«[…] no cabe duda que el principio de favorabilidad resulta plenamente aplicable al proceso de pérdida de investidura; es de contenido absoluto y no admite restricciones en su aplicabilidad, y debe operar para garantizar la aplicación de la norma más favorable, sin que se pueda hacer distinción entre normas sustantivas y normas procesales, conforme se expuso anteriormente […]».
Sin embargo, no obstante, este despacho estima que para la aplicación del principio de favorabilidad, la situación jurídica objeto de análisis estudiada no debe encontrarse consolidada, es decir, que se requiere, para el caso que nos ocupa, que la misma se esté debatiendo o sea susceptible de debatirse ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
En relación con los conceptos de situación jurídica consolidada y no consolidada, esta Corporación, en la providencia de 6 de agosto de 2014, destacó lo siguiente:
«[…] Así mismo, sobre las reglas de tránsito legislativo, la Corte Constitucional puntualizó:
“Con relación a los efectos de la ley en el tiempo la regla general es la irretroactividad, entendida como el fenómeno según el cual la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia. Obviamente, si una situación jurídica se ha consolidado completamente bajo la ley antigua, no existe propiamente un conflicto de leyes, como tampoco se da el mismo cuando los hechos o situaciones que deben ser regulados se generan durante la nueva ley. La necesidad de establecer cual es la ley que debe regir un determinado asunto, se presenta cuando un hecho tiene nacimiento bajo la ley antigua pero sus efectos o consecuencias se producen bajo la nueva, o cuando se realiza un hecho jurídico bajo la ley antigua, pero la ley nueva señala nuevas condiciones para el reconocimiento de sus efectos”.
“La fórmula general que emana del artículo 58 de la Constitución para solucionar los anteriores conflictos, como se dijo, es la irretroactividad de la ley, pues ella garantiza que se respeten los derechos legítimamente adquiridos bajo la ley anterior, sin perjuicio de que se afecten las meras expectativas de derecho. No obstante, la misma Carta Fundamental en el mencionado artículo, autoriza expresamente la retroactividad de las leyes penales benignas al reo, o aquellas que comprometen el interés público o social. Ahora bien, cuando se trata de situaciones en curso, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ésta entra a regular dicha situación en el estado en que esté, sin perjuicio de que se respete lo surtido bajo la ley antigua (…)”.
Conforme a lo anterior, se tiene que la regla general es que la ley rija hacia futuro, sin embargo, existen eventos en los que por expresa disposición constitucional no es posible darle aplicación a este postulado, y en consecuencia se permite la retroactividad de éstas frente a la favorabilidad del reo y por razones de interés público o social.
Adicionalmente, hace referencia a las denominadas situaciones en curso, dentro de las que se inscriben los procesos judiciales, toda vez que se estructuran a partir de una serie concatenada de actuaciones que se siguen en el tiempo, cuya finalidad es producir una sentencia que le ponga fin a la controversia. Señaló que en estos eventos, la nueva norma entra a regular la situación en el estado en que se encuentre, no obstante, se exceptúa la regla del efecto general inmediato, para las situaciones consolidadas, esto es, aquellas surtidas con base en la ley antigua.
De modo que, si se quiere analizar la validez de estas actuaciones surtidas antes de entrar a regir la nueva legislación, deberá tenerse como punto de referencia lo establecido en las normas aplicables en el momento de su realización, y con ello se dan efectos ultractivos a la extinta disposición normativa, en atención al principio fundamental de seguridad jurídica, pilar del Estado Social de Derecho. Lo que en estricto sentido significa que las nuevas normas sólo aplican de manera retroactiva en tres eventos: favorabilidad del reo, el interés público o social. Y los efectos ultractivos de la norma sólo operan para las situaciones consolidadas.
En esta línea, se tiene que los procesos son situaciones en curso, lo que hace indefectible que al momento de entrar a regir una nueva ley se tenga una serie de actuaciones surtidas y otras que están por adelantarse, es decir, la misma estructura compleja de los procesos- que si bien es entendido como una unidad, se construye a partir de etapas completamente separables en el tiempo y con consecuencias jurídicas autónomas pero encaminadas a dar fin a la controversia- plantea un modelo de aplicación de normas que rigen las ritualidades procedimentales que choca con el efecto inmediato de estos preceptos, pues parte del reconocimiento de situaciones consolidadas bajo la vigencia de la norma anterior, y otras que solo constituyen meras expectativas las cuales son el real objeto de regulación de las nuevas normas, dentro de la misma actuación en curso. Por tanto, salvo que se establezca algo diferente por el legislador, los procesos judiciales siempre tendrán una dualidad procedimental pues, se tendrán las normas bajo las que se surtieron las situaciones consolidadas, y por otra parte, las que siguen a continuación de la entrada en vigencia de la nueva ley, que deberán surtirse con base en estas disposiciones. En este mismo sentido lo precisa la Corte Constitucional:
“Las situaciones jurídicas extinguidas al entrar en vigencia una nueva ley, se rigen por la ley antigua. Ahora bien, cuando no se trata de situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la ley anterior, sino de aquellas que están en curso en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ni de derechos adquiridos en ese momento, sino de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata. La aplicación o efecto general inmediato es la proyección de sus...
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