Sentencia nº 25000-23-41-000-2018-00376-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 5 de Julio de 2018
| Fecha | 05 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-41-000-2018-00376-01(ACU)
Actor: CENTRAL UNITARIA DE TRABAJADORES DE COLOMBIA Y OTRO
Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de mayo diez (10) del presente año, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1. La solicitud
Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) y el Sindicato de Empleados Distritales de Bogotá presentaron demanda contra el Departamento Administrativo de la Función Pública en la cual formularon las siguientes pretensiones:
“1. Que se declare que el Departamento Administrativo de la Función Pública ha incumplido su deber administrativo de expedir los actos administrativos a que haya lugar, en cumplimiento del artículo 14 de Decreto 160 de 2014, en relación el (sic) numeral 41 del Acuerdo Colectivo Estatal del 29 de junio de 2017.
2. Que se ordene al Departamento Administrativo de la Función Pública, a través de su representante legal, expedir los actos administrativos a que haya lugar, en cumplimiento del artículo 14 del Decreto 160 de 2014, en relación el (sic) numeral 41 del Acuerdo Colectivo Estatal del 29 de junio de 2017”.
2. Hechos
En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente:
Señaló que mediante el Decreto 160 de 2014 fue reglamentada la Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos.
Reveló que en virtud de dicho acto, el gobierno nacional y algunas agrupaciones sindicales, entre ellas la CUT, suscribieron el acta final de acuerdo de la negociación colectiva de las organizaciones sindicales de empleados públicos, cuyo numeral 41 dispuso lo siguiente:
“Función Pública se compromete a revisar y tramitará los proyectos de decreto que presente la Administración Distrital para solucionar el tema salarial de los servidores del Distrito. En el mismo sentido se compromete con las demás entidades territoriales en la medida que estas presenten las correspondientes solicitudes”.
Aseguró que el trece (13) de marzo del presente año, el Sindicato de Empleados Distritales solicitó al Departamento Administrativo de la Función Pública copia de los actos administrativos que haya expedido en cumplimiento del artículo catorce (14) del Decreto 160 de 2014 y según el numeral 41 del acuerdo colectivo estatal de 2017, frente a lo cual el organismo indicó las gestiones adelantadas respecto del acuerdo pero no adjuntó las copias que fueron pedidas por la organización, ni informó sobre el cumplimiento de la citada norma.
3. Razones del posible incumplimiento
La parte demandante consideró que el artículo catorce (14) del Decreto 160 de 2014 está siendo incumplido porque el Departamento Administrativo de la Función Pública no expidió los actos administrativos a que hace referencia esta disposición en virtud del acuerdo colectivo celebrado en junio de 2017 con el gobierno nacional.
4. Trámite de la solicitud en primera instancia
Mediante auto de abril dieciocho (18) del año en curso, la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió la demanda y ordenó la notificación al director del Departamento Administrativo de la Función Pública (f. 36).
5. Contestación de la demanda
La apoderada del organismo demandado estimó que la acción resulta improcedente en la medida en que lo solicitado por los actores es el cumplimiento de los compromisos del acta final de acuerdo de la negociación colectiva, que no tiene la condición de ley ni de acto administrativo con fuerza vinculante.
Agregó que si bien es cierto que el artículo catorce (14) del Decreto 1160 de 2014 dispuso que la expedición de los actos administrativos debe hacerse dentro de los veinte (20) días siguientes a la suscripción del acta de negociación, también lo es que estableció que deberá hacerse respetando las competencias constitucionales y legales correspondientes.
Enfatizó en las consideraciones hechas por la Corte Constitucional en las sentencias C-377 de 1998 y C-161 de 2000 sobre la negociación colectiva y las inconsistencias que podría generar la aplicación de los convenios 151 de 1978 y 154 de 1991 de la OIT frente a dichas competencias.
Advirtió que en la regulación del derecho a la negociación colectiva de los sindicatos de empleados públicos, el Congreso y el gobierno no pueden sobrepasar el marco constitucional y subrayó que la competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de tales empleados corresponde privativamente al Presidente de la República en el orden nacional y a los gobernadores y alcaldes en el ámbito territorial con sujeción a los criterios fijados en la Carta Política y en la ley.
Basada en los diferentes criterios expuestos por la Corte en la sentencia C-1234 de 2005, señaló que el margen de regulación en materia de negociación colectiva de los empleados públicos es constitucionalmente limitado.
Explicó que dentro del marco de su competencia, el Departamento Administrativo de la Función Pública recibió el proyecto de decreto que regulariza y fija el límite máximo de los elementos (sic) salariales para los empleados públicos de la Alcaldía Mayor de Bogotá y de sus entidades descentralizadas, la Personería, la Contraloría, la Veeduría y los empleados administrativos del Concejo Distrital, lo remitió al Ministerio de Hacienda y fue devuelto sin firma, en dos (2) oportunidades, con algunas observaciones sobre la inconveniencia de su expedición.
Propuso la excepción de improcedencia de la acción porque la pretensión dirigida a obtener un acto que establezca disposiciones en materia salarial implica un gasto que no está establecido en el presupuesto actual del gobierno, al igual que la excepción de inexistencia del incumplimiento que originó la demanda debido a que el organismo ya revisó y tramitó el proyecto de decreto al cual se refiere el punto 41 del acta final de acuerdo de la negociación colectiva.
6. Sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, advirtió que el deber pactado por el Departamento Administrativo de la Función Pública en el acuerdo colectivo radicó en revisar y tramitar los proyectos de decreto, presentados por la administración, para solucionar el tema salarial de los servidores de Bogotá.
Precisó que dicho compromiso no estuvo circunscrito a expedir el decreto que regule los aspectos salariales de los servidores del distrito, dado que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva corresponde al gobierno nacional.
Explicó que el alcalde mayor de Bogotá remitió el proyecto de decreto al Departamento Administrativo de la Función Pública, el cual lo envió al Ministerio de Hacienda junto con la memoria justificativa y fue devuelto por dicha cartera con algunas observaciones sobre su inconveniencia.
Resaltó que este trámite demuestra el cumplimiento de la obligación que estaba a cargo del organismo y aseguró que la pretensión relacionada con el artículo catorce (14) del Decreto 160 de 2014 no es un deber que esté en cabeza del Departamento Administrativo de la Función Pública por no haber sido contemplado en el acuerdo colectivo.
Subrayó que, además, la entidad demandada no es la única competente para expedir el decreto exigido por los actores mediante esta acción, por lo cual no existe obligación clara, expresa y exigible que corresponda al Departamento Administrativo de la Función Pública.
Por consiguiente, negó las pretensiones de la acción.
7. La impugnación
El apoderado de los actores consideró que el problema jurídico no fue entendido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues erróneamente estimó que la acción buscaba el cumplimiento del acuerdo colectivo.
Admitió que tiene claro que el medio de control de cumplimiento no es el escenario para lograr la materialización del citado acuerdo colectivo, por cuanto no es una norma con fuerza material de ley ni un acto administrativo.
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