Auto nº 25000-23-41-000-2013-02823-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 27 de Junio de 2018
| Fecha | 27 Junio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente : OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 25 000-23 - 41-000-2013-02823-01
Actor : BENEFICENCIA DE ANTIOQUIA - BENEDAN
Demandado : NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Referencia: Recurso de apelación contra auto que declaró no probada la excepción de indebida conformación del litisconsorcio necesario.
Referencia : No se configura la excepción de indebida conformación del litisconsorcio necesario cuando en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra un Consejo integrado por representantes de varias entidades del poder ejecutivo, se cita entre ellos únicamente al funcionario que lo preside
La Sala Unitaria decide el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra la decisión adoptada en audiencia inicial llevada a cabo el 2 de octubre de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró no probada la excepción de indebida conformación del litisconsorcio necesario.
I. ANTECEDENTES
La Beneficencia de Antioquia, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho regulado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad del Acuerdo 071 de diciembre de 2012, “por el cual se decide la solicitud de capitalización de utilidades vigencia 2011 de la Lotería de Medellín” y 079 de julio de 2013, “por el cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la Lotería de Medellín contra el Acuerdo 071 de 2012, que decide la solicitud de capitalización de las utilidades generadas en el año 2011”, expedidas por el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar.
A título de restablecimiento del derecho la accionante solicitó tener por realizada en debida forma la capitalización de los excedentes correspondientes al año 2011 y abstenerse de ordenar el traslado inmediato de los recursos y/o sumas destinadas al Fondo de Salud del Departamento de Antioquia.
En providencia de 24 de febrero de 2014, el Despacho del Magistrado F.A.S.M. del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, admitió la demanda presentada.
II. LA DECISIÓN RECURRIDA
En Audiencia Inicial llevada a cabo el 2 de octubre de 2014, se declaró no probada la excepción de indebida conformación del litisconsorcio necesario, propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En dicha audiencia, a juicio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los actos administrativos demandados fueron proferidos por el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar; sin embargo, no fueron convocados como accionados todos los miembros que integran dicho consejo, incumpliendo así con lo preceptuado en el artículo 2º del Decreto 4144 de 2011, que establece que dicho Consejo estará integrado, entre otros, por el Ministro de Salud, el Presidente de COLJUEGOS y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien lo presidirá.
Por su parte, la Beneficencia de Antioquia consideró que, como las pretensiones se dirigen en contra de una entidad que está adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el organismo que profirió los actos administrativos demandados en nada afecta la comparecencia del Ministerio. Luego, según el artículo 159 de la Ley 1437 de 2011, sobre capacidad y representación, con independencia de las personas que integran el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, la intervención procesal no se da a través de todos y cada uno de sus miembros sino a través de quien la ley asigna la respectiva representación. Entonces, quien debe comparecer al proceso es quien tiene la capacidad para ser parte y no quienes integran o conforman un comité.
Frente a lo anterior, el a quo estimó que el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Asar fue creado por el artículo 46 de la Ley 643 de 2001 como un organismo adscrito al Ministerio de Salud, conformado por representantes de diferentes entidades del Estado. El artículo 1º del Decreto 4144 del 3 de noviembre de 2011 modificó el artículo 46 en el sentido de señalar que dicho Consejo se encuentra adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dicho artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-405 de 2013, en la cual, al hacer referencia a la naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, señaló que el legislador no lo dotó de autonomía administrativa; es decir, no hace parte del sector descentralizado por servicios y es un órgano asesor del gobierno nacional de naturaleza especial.
Como consecuencia de lo anterior, no consideró necesario vincular a los integrantes del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, ya que dicha entidad es un órgano adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad que ha sido demandada y que tiene la legitimación para representarlo en el presente proceso.
III. EL RECURSO
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimó que si bien es cierto los actos demandados fueron suscritos por un representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, éste no puede abrogarse la facultad plena de las decisiones adoptadas en los actos demandados, toda vez que ello cercenaría la participación de los demás miembros que intervinieron en la adopción de la decisión.
Los actos administrativos cuestionados tienen como fundamento las decisiones adoptadas en relación con la capitalización de unos recursos de la Beneficencia de Antioquia. En ese sentido, no podría el Ministerio abrogarse el derecho pleno de haber adoptado una decisión en la que intervinieron con el voto los demás miembros que integran el Consejo, pues le estaría quitando a los demás miembros las facultades atribuidas por ministerio de la ley, lo que conduce a la vulneración del derecho al debido proceso y a la defensa de cada uno de los miembros, quienes al depositar su voto en una u otra posición expusieron el criterio de la entidad que representan.
3.1. Traslado al demandante:
La parte actora manifestó que la ley reguló claramente el tipo de recursos que proceden contra la decisión que adopte el magistrado ponente y el recurso de apelación interpuesto por el demandado en contra del auto que declaró no probada la excepción de indebida conformación del litisconsorcio necesario, es improcedente, en tanto no se trata de una de aquellas providencias susceptibles del recurso de apelación previstos en el artículo 243 del CPACA.
En segundo lugar, indicó que lo que se observa es una confusión entre la figura de integración del litisconsorcio y la capacidad de representación, lo cual no es claro frente a la postura del Ministerio de Hacienda.
Manifestó que el litis consorcio necesario implica que la decisión no se pueda adoptar sin la participación de todos ante la existencia de una pluralidad de sujetos, aun cuando la parte procesal sea una sola; empero, aquí no hay una parte plural. Por ejemplo, una decisión que adopte el Consejo Superior de la Judicatura implicaría entonces que hay que demandar a todos los magistrados que integran dicha corporación. Acá hay un órgano que es el sujeto de una relación sustancial, que es el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, el cual no tiene personería jurídica y, por ello, no tiene capacidad para ser parte procesal; quien tiene la capacidad para concurrir al proceso es quien tiene la personería jurídica, en este caso la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Así las cosas, no se puede confundir entre quienes participan en una decisión, con quien tiene la capacidad para ser parte en un proceso judicial, cuando quien actuó fue un órgano colegiado que no puede ser parte procesal, en tanto que no tiene capacidad para ello.
3.2. Ministerio Público
El agente del Ministerio Público consideró que el recurso de apelación si es procedente de conformidad con lo establecido en el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, norma especial que permite la apelación de la decisión sobre excepciones previas adoptada en audiencia inicial.
IV. CONSIDERACIONES
IV.1. Competencia
Corresponde a este Despacho conocer del presente recurso, de conformidad con lo establecido en el 125, en concordancia con los artículos 243 y 180 numeral sexto inciso final del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en tanto resuelve sobre una excepción previa que no pone fin al proceso.
Ello en atención a que el recurso de apelación fue interpuesto contra el auto proferido en Audiencia Inicial por parte de un Tribunal Administrativo que decide sobre la indebida integración del litisconsorcio necesario, prevista como excepción previa en el numeral 9º del artículo 100 del Código General del Proceso.
IV.2. Problema jurídico
Analizada la impugnación presentada en contra de la decisión adoptada en audiencia inicial de 2 de octubre de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró no probada la excepción de indebida conformación del litisconsorcio necesario, a la Sala le corresponde resolver: ¿se configura la excepción de indebida conformación del litisconsorcio necesario cuando en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra un Consejo integrado por representantes de varias entidades del poder ejecutivo, se cita entre ellos únicamente al funcionario que lo preside?
IV.3.ANÁLISIS
IV.3.1. Litisconsorcio necesario
El artículo 61 del Código General del Proceso establece:
“Artículo 61. Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales,...
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